Ustawa o neutralności

31 sierpnia 1935 roku prezydent Franklin Delano Roosevelt podpisał wspólną rezolucję Kongresu, znaną jako pierwsza ustawa o neutralności. Nakazywała ona, by po wybuchu wojny między innymi państwami prezydent ogłosił embargo na wywóz ze Stanów Zjednoczonych „broni, amunicji i sprzętu wojennego” do wszystkich walczących stron, bez rozróżniania napastnika i napadniętego. Producenci i eksporterzy broni musieli się rejestrować i uzyskiwać licencje, amerykańskim statkom nie wolno było przewozić broni dla walczących, a prezydent mógł ostrzec obywateli, że podróżują statkami państw prowadzących wojnę na własne ryzyko. Ustawa obowiązywała pół roku, ale była początkiem serii praw, które do 1939 roku wiązały ręce amerykańskiej polityce wobec agresji Włoch, Niemiec i Japonii.

Wspomniany w wielu kronikach „ogólny zakaz handlu bronią i materiałami wojennymi” wymaga uściślenia: ustawa obejmowała tylko broń, amunicję i sprzęt wojenny wymienione w prezydenckiej proklamacji. Ropa naftowa, stal, ciężarówki czy bawełna nie podlegały embargu, co szybko okazało się ważne. Data 31 sierpnia to dzień podpisu prezydenta. Obie izby Kongresu przyjęły rezolucję kilka dni wcześniej, w ostatnich dniach sesji.

Rozczarowanie wojną

Źródłem ustawy było przekonanie, które w połowie lat trzydziestych podzielała większość Amerykanów: że przystąpienie Stanów Zjednoczonych do pierwszej wojny światowej w 1917 roku było błędem. Ponad 116 tysięcy poległych i zmarłych żołnierzy nie przyniosło ani trwałego pokoju, ani wdzięczności Europy. Senat odrzucił traktat wersalski i członkostwo w Lidze Narodów, a w czasie wielkiego kryzysu europejscy dłużnicy przestali spłacać długi wojenne. Uchwalona w kwietniu 1934 roku ustawa senatora Hirama Johnsona zakazała udzielania pożyczek rządom, które nie spłacają zobowiązań wobec Stanów Zjednoczonych.

Popularność zdobywała teza, że Amerykę wciągnęli do wojny bankierzy i fabrykanci broni, którzy zarobili na niej fortuny. W 1934 roku bestsellerem stała się książka „Merchants of Death” („Kupcy śmierci”) o międzynarodowym przemyśle zbrojeniowym. W kwietniu tego roku Senat powołał specjalną komisję do zbadania przemysłu zbrojeniowego. Przewodniczył jej republikański senator z Dakoty Północnej Gerald Nye. Od września 1934 roku komisja Nye’a przesłuchiwała przedstawicieli koncernu DuPont, stoczni i banku J.P. Morgana, który w latach 1915–1917 finansował zakupy Ententy w Ameryce. Komisja ujawniła wysokie zyski wojenne, łapówki przy sprzedaży broni za granicą i lobbing przemysłu, choć nie udowodniła, że to bankierzy zadecydowali o wojnie. W opinii publicznej utrwaliło się jednak przekonanie, że wystarczy odciąć handel bronią i kredyty dla walczących, by Ameryka nie dała się wciągnąć w następną wojnę.

Embargo dla wszystkich

Latem 1935 roku nowa wojna wisiała w powietrzu. Od incydentu w Ual-Ual w grudniu 1934 roku Włochy Benita Mussoliniego jawnie przygotowywały napaść na Etiopię, a w marcu 1935 roku Hitler ogłosił przywrócenie w Niemczech powszechnej służby wojskowej. Administracja chciała mieć prawo do embarga, które prezydent mógłby nałożyć wybiórczo, tylko na napastnika, i w ten sposób współdziałać z Ligą Narodów. Sekretarz stanu Cordell Hull przekonywał, że sztywne prawo jednakowo traktujące obie strony wojny osłabi państwa napadnięte.

Kongres się na to nie zgodził. Izolacjoniści obu partii, wśród nich Nye, Johnson i republikański senator z Idaho William Borah, uważali, że prawo wyboru, kogo ukarać, pozwoliłoby prezydentowi prowadzić Amerykę ku wojnie, tak jak, ich zdaniem, uczynił Woodrow Wilson. Przewodniczący senackiej komisji spraw zagranicznych, demokrata Key Pittman, przygotował kompromisową rezolucję z obowiązkowym, bezstronnym embargiem. Roosevelt nie zawetował jej. Potrzebował poparcia Kongresu, w tym konserwatywnych demokratów z Południa, dla ustaw Nowego Ładu, a w 1936 roku czekały go wybory. Uzyskał jedynie, że ustawa wygaśnie po sześciu miesiącach, 29 lutego 1936 roku. Podpisując ją, ostrzegł, że jej całkowicie sztywne przepisy mogą przynieść skutek odwrotny od zamierzonego i „wciągnąć nas w wojnę, zamiast nas przed nią chronić”.

Co zawierała ustawa

Pierwszy artykuł nakładał na prezydenta obowiązek ogłoszenia, po wybuchu wojny między dwoma lub więcej państwami, embarga na wywóz broni, amunicji i sprzętu wojennego do państw walczących lub do państw neutralnych z przeznaczeniem dla walczących. Prezydent ustalał, co należy do tej kategorii, i mógł rozszerzyć embargo na państwa, które później przyłączą się do wojny. Ustawa powoływała Krajową Radę Kontroli Amunicji pod przewodnictwem sekretarza stanu. Wszyscy producenci, eksporterzy i importerzy broni musieli się w niej rejestrować, a każdy eksport wymagał licencji. W Departamencie Stanu powstało w tym celu biuro kontroli broni i amunicji. Inne artykuły zakazywały amerykańskim statkom przewożenia broni dla walczących, pozwalały prezydentowi zamknąć porty dla okrętów podwodnych państw walczących i ogłosić, że Amerykanie podróżujący statkami państw walczących robią to na własne ryzyko. Ten ostatni zapis był wprost odpowiedzią na pamięć o zatopieniu „Lusitanii” w 1915 roku, które pchnęło Amerykę ku wojnie z Niemcami.

Próba ognia w Etiopii

Pięć tygodni później, 3 października 1935 roku, Włochy zaatakowały Etiopię. 5 października Roosevelt ogłosił embargo na broń dla obu stron, choć żadna nie wypowiedziała wojny. Ofiarą prawa okazał się napadnięty. Włochy miały własny przemysł zbrojeniowy, Etiopia, uboga i pozbawiona dostępu do morza, mogła liczyć tylko na zakupy za granicą. Amerykańskie firmy mogły za to swobodnie sprzedawać Włochom ropę, ciężarówki i metale, a ich eksport do Włoch i włoskich kolonii w Afryce w kolejnych miesiącach wyraźnie wzrósł. Hull i sekretarz spraw wewnętrznych Harold Ickes wzywali przedsiębiorców do „moralnego embarga”, czyli dobrowolnego ograniczenia sprzedaży, ale bez sankcji prawnych apele niewiele dały. Liga Narodów, nałożywszy na Włochy sankcje, nie objęła nimi ropy. Jednym z argumentów przeciw embargu naftowemu było właśnie to, że Ameryka i tak dostarczy paliwo.

Kolejne ustawy

Pierwsza ustawa wyznaczyła kierunek na całą dekadę. 29 lutego 1936 roku Kongres przedłużył ją do 1 maja 1937 roku i dodał zakaz pożyczek i kredytów dla walczących. Gdy latem 1936 roku wybuchła wojna domowa w Hiszpanii, której ustawa nie obejmowała, administracja ogłosiła „moralne embargo”, a w styczniu 1937 roku Kongres osobną rezolucją zakazał wywozu broni do Hiszpanii. Uderzyło to w legalny rząd republiki, bo nacjonaliści generała Franco dostawali broń z Niemiec i Włoch. 1 maja 1937 roku weszła w życie trzecia, bezterminowa ustawa. Rozciągała przepisy na wojny domowe, zakazywała Amerykanom podróży statkami walczących i wprowadzała na dwa lata zasadę „cash and carry”: inne towary niż broń walczący mogli kupować w Stanach, jeśli płacili gotówką i wywozili je własnymi statkami. Zasada ta faworyzowała Wielką Brytanię i Francję, które panowały na morzach.

Gdy w lipcu 1937 roku Japonia rozpoczęła wojnę z Chinami, Roosevelt nie zastosował ustawy, korzystając z tego, że żadna strona nie wypowiedziała wojny. Embargo uderzyłoby bowiem w Chiny, które broń musiały kupować za granicą. W styczniu 1938 roku Izba Reprezentantów niewielką większością głosów, 209 do 188, odmówiła poddania pod obrady projektu poprawki do konstytucji, autorstwa demokraty Louisa Ludlowa, która wymagałaby ogólnokrajowego referendum przed wypowiedzeniem wojny poza przypadkiem napaści na Stany Zjednoczone.

Znaczenie

Ustawy o neutralności były amerykańską wersją polityki ustępstw. Miały uchronić Amerykę przed wojną, ale w praktyce mówiły agresorom, że nie muszą się obawiać amerykańskiej pomocy dla ich ofiar. Hitler i Mussolini, a także japońscy wojskowi, uważnie śledzili debaty w Kongresie i wyciągali z nich wnioski o słabości demokracji. Wiosną 1939 roku, po zajęciu przez Niemcy Czech, Roosevelt próbował znieść embargo na broń, ale Kongres odmówił, a wygasłej w maju zasady „cash and carry” nie odnowiono.

Gdy 1 września 1939 roku Niemcy napadły na Polskę, a 3 września Wielka Brytania i Francja wypowiedziały im wojnę, Roosevelt musiał 5 września ogłosić embargo na broń dla wszystkich walczących, także dla Polski i jej sojuszników. Dopiero 4 listopada 1939 roku, po wrześniowej klęsce Polski, nowa ustawa o neutralności zniosła embargo i pozwoliła sprzedawać broń za gotówkę i na obcych statkach, co w praktyce służyło Brytyjczykom i Francuzom. W 1940 roku przyszła wymiana niszczycieli za bazy, w marcu 1941 roku ustawa Lend-Lease, a w listopadzie 1941 roku, po starciach z niemieckimi okrętami podwodnymi na Atlantyku, Kongres uchylił kluczowe przepisy o neutralności. Miesiąc później atak na Pearl Harbor zakończył epokę, którą zapoczątkowała ustawa z 31 sierpnia 1935 roku.