Konwencja celna Beneluksu

5 września 1944 roku w Londynie przedstawiciele trzech rządów emigracyjnych – belgijskiego, holenderskiego i luksemburskiego – podpisali konwencję celną, nazywaną od miejsca zawarcia londyńską. Umowa przewidywała zniesienie ceł w handlu między trzema krajami i przyjęcie wspólnej taryfy wobec towarów z zewnątrz. Podpisy złożyli ministrowie spraw zagranicznych: Belg Paul-Henri Spaak, Holender Eelco van Kleffens i Luksemburczyk Joseph Bech. Od pierwszych sylab nazw trzech państw (Belgique, Nederland, Luxembourg) porozumienie i stworzona przez nie wspólnota zaczęły być nazywane Beneluksem.

Moment podpisania był niezwykły. Bruksela od dwóch dni była wolna, a brytyjskie czołgi weszły poprzedniego dnia do Antwerpii. Większa część Holandii i cały Luksemburg pozostawały jednak pod niemiecką okupacją. Trzy rządy, które od 1940 roku działały w Londynie, układały więc zasady powojennej gospodarki dla krajów, w których jeszcze nie rządziły, i dla gospodarek, których stanu po wyzwoleniu nikt nie umiał przewidzieć.

Tło: małe państwa między wielkimi rynkami

Belgia, Holandia i Luksemburg należały w okresie międzywojennym do najbardziej otwartych gospodarek Europy. Żyły z handlu, tranzytu przez wielkie porty w Antwerpii i Rotterdamie, przemysłu przetwórczego i eksportu. Kryzys gospodarczy po 1929 roku uderzył w nie szczególnie mocno, bo wielkie państwa odgradzały się wysokimi cłami, kontyngentami i systemami preferencji.

Najstarszym elementem późniejszej współpracy był związek Belgii z Luksemburgiem. Wielkie Księstwo do 1918 roku należało do niemieckiego Związku Celnego (Zollverein). Po I wojnie światowej, gdy Luksemburczycy w referendum opowiedzieli się za unią gospodarczą z Francją, a Paryż ją odrzucił, w 1921 roku zawarto unię gospodarczą z Belgią. Wprowadziła ona wspólny obszar celny i związała kursy franka luksemburskiego i belgijskiego. Ta Belgijsko-Luksemburska Unia Gospodarcza była w 1944 roku stroną konwencji obok Holandii: w ścisłym sensie porozumienie zawarto między dwoma obszarami celnymi, a nie trzema.

Próby szerszej współpracy podejmowano już wcześniej. W grudniu 1930 roku Belgia, Holandia, Luksemburg i państwa skandynawskie zawarły konwencję w Oslo, w której zobowiązały się nie podnosić ceł bez uprzedzenia partnerów. W lipcu 1932 roku Belgia, Luksemburg i Holandia podpisały w Ouchy pod Lozanną układ o stopniowym obniżaniu ceł. Nie wszedł on jednak w życie, bo sprzeciwiły się mu Wielka Brytania i Stany Zjednoczone, przywiązane do klauzuli największego uprzywilejowania i niechętne regionalnym preferencjom.

Rządy w Londynie

Po klęsce w maju 1940 roku wszystkie trzy rządy znalazły się w Wielkiej Brytanii. Królowa Wilhelmina i gabinet holenderski przybyli do Londynu już w połowie maja, a od września 1940 roku premierem był Pieter Gerbrandy. Wielka księżna Charlotta i rząd Pierre’a Duponga opuścili kraj w dniu, w którym Niemcy zajęli Luksemburg. Najdłuższą drogę przeszedł rząd belgijski Huberta Pierlota: po kapitulacji armii i sporze z królem przez kilka miesięcy przebywał we Francji i dopiero jesienią 1940 roku zebrał się w komplecie w Londynie.

Emigracja zbliżyła te gabinety. Ich ministrowie pozostawali ze sobą w stałym kontakcie, mieli podobne problemy – zarządzanie flotą handlową i koloniami, finansowanie wysiłku wojennego, przygotowanie powrotu – i podobne obawy przed tym, że po wojnie wielkie mocarstwa znów będą decydować o losie małych państw ponad ich głowami. Strona belgijska, a zwłaszcza Spaak, była najbardziej zdecydowanym zwolennikiem ścisłej współpracy regionalnej. Holendrzy byli ostrożniejsi: według historyków Van Kleffens i jego koledzy z rządu Gerbrandy’ego wiązali większe nadzieje ze współpracą atlantycką z Wielką Brytanią i Stanami Zjednoczonymi oraz z ogólną liberalizacją handlu niż z regionalnym blokiem.

Pierwszym konkretnym krokiem była umowa walutowa z 21 października 1943 roku. Trzy rządy ustaliły w niej stały kurs między frankiem belgijskim a guldenem holenderskim i otworzyły sobie wzajemne kredyty, aby po wyzwoleniu rozliczenia handlowe nie zatrzymały się z braku dewiz. Umowa walutowa nie była jeszcze unią celną, ale dawała jej podstawę: wspólny rynek bez stabilnych rozliczeń nie miałby sensu.

Co przewidywała konwencja

Konwencja podpisana 5 września 1944 roku była krótka i w dużej mierze ramowa. Jej głównym celem było zniesienie ceł przywozowych w handlu między Holandią a unią belgijsko-luksemburską oraz wprowadzenie wspólnej taryfy celnej wobec państw trzecich. Ustalenie jednolitej, szczegółowej polityki handlowej okazało się zbyt trudne do wynegocjowania na emigracji, dlatego postanowiono ograniczyć się do wspólnoty taryfowej. Podatki akcyzowe i inne opłaty miały być stopniowo ujednolicane.

Do wykonania umowy powołano trzy rady administracyjne: do spraw celnych (ujednolicenie przepisów celnych i akcyzy), do spraw handlu zagranicznego (wspólne zasady wymiany z resztą świata) oraz do spraw umów handlowych (uzgadnianie traktatów z państwami trzecimi). Ich propozycje miały zatwierdzać wspólne spotkania ministrów, a ostatecznie właściwe władze każdego kraju. Konwencja nie przenosiła więc suwerenności na żaden wspólny organ – była umową międzyrządową, a nie zalążkiem ponadnarodowej instytucji.

Postanowienia końcowe przewidywały, że umowa wejdzie tymczasowo w życie, gdy rządy wrócą na swoje terytoria. W dniu podpisania był to jeszcze plan na przyszłość. Tego samego 5 września w Holandii trwał tzw. Szalony Wtorek (Dolle Dinsdag): po fałszywych wiadomościach o rychłym wkroczeniu aliantów tysiące Holendrów wyszły na ulice z flagami, a holenderscy narodowi socjaliści i niemieccy urzędnicy w popłochu uciekali na wschód. Wyzwolenie przyszło jednak dla większości kraju dopiero osiem miesięcy później.

Od papieru do unii celnej

Wyzwolenie przyszło do trzech krajów w różnym czasie i to opóźniło wykonanie umowy. Belgia i Luksemburg zostały w większości uwolnione już jesienią 1944 roku i szybko zaczęły odbudowę, wspieraną przez nienaruszony port w Antwerpii i reformę walutową ministra finansów Camille’a Gutta. Holandia, której zachodnia część przeżyła jeszcze zimę głodową 1944/1945, wyszła z wojny znacznie bardziej zniszczona i zubożona. Otwarcie granic dla towarów belgijskich groziło zalaniem jej rynku, dlatego Holendrzy naciskali na zwłokę.

Parlamenty zatwierdziły najpierw umowę walutową z 1943 roku (pod koniec 1946 roku). Konwencję celną uzupełniono i doprecyzowano protokołem z 14 marca 1947 roku, a latem tego roku ratyfikowano. Wspólna taryfa zewnętrzna i zniesienie ceł przywozowych w handlu wewnętrznym weszły w życie 1 stycznia 1948 roku, bez okresu przejściowego. Taryfa Beneluksu należała do najniższych w Europie. Pełna swoboda wymiany pozostawała jednak odległa: utrzymano kontyngenty, opłaty akcyzowe i ograniczenia w handlu produktami rolnymi, a problemy rozliczeniowe ustąpiły dopiero wraz z powstaniem Europejskiej Unii Płatniczej w 1950 roku.

Znaczenie

Konwencja z 5 września 1944 roku była jednym z pierwszych projektów integracji gospodarczej powojennej Europy, zawartym jeszcze w czasie wojny i w dużej mierze z myślą o tym, by małe państwa nie zostały same w świecie wielkich mocarstw. Jej dalszym ciągiem był traktat o Unii Gospodarczej Beneluksu, podpisany w Hadze 3 lutego 1958 roku i obowiązujący od 1 listopada 1960 roku, który objął także swobodny przepływ osób, usług i kapitału.

Współpraca trzech państw szybko wyszła poza gospodarkę. Wspólnie występowały w rozmowach o planie Marshalla, razem z Wielką Brytanią i Francją podpisały w marcu 1948 roku pakt brukselski, a w 1949 roku przystąpiły do NATO. Beneluks wszedł do Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali i do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej jako blok, który miał już za sobą doświadczenie wspólnej taryfy. Spaak, jeden z sygnatariuszy z 1944 roku, przewodniczył w latach 1955–1956 komitetowi, który przygotował traktaty rzymskie. Państwa Beneluksu były też, obok Francji i Niemiec, pierwszymi sygnatariuszami układu z Schengen w 1985 roku – podpisanego w luksemburskiej miejscowości nad Mozelą, na styku granic Luksemburga, Francji i Niemiec.

W chwili podpisania umowa była aktem wiary trzech rządów bez władzy nad większością swoich obywateli. Mimo to przygotowane w Londynie zasady okazały się trwałe, a nazwa wymyślona dla porozumienia celnego stała się określeniem całego regionu.