Belgijski pakt społeczny

W chronologiach wojny pod datą 24 stycznia 1944 roku pojawia się informacja, że w okupowanej przez Niemców Belgii potajemnie podpisano „pakt społeczny”, czyli plan powojennych reform społecznych. Sama treść tej informacji jest prawdziwa, ale data nie: historycy belgijskiego zabezpieczenia społecznego zgodnie umieszczają zawarcie porozumienia w kwietniu 1944 roku. Część z nich podaje 20 kwietnia (tak datuje je m.in. historyk Dirk Luyten i biograf głównego autora tekstu, Henriego Fussa), inni, za historykami Patrickiem Pasture i Martinem Conwayem, 24 kwietnia 1944 roku. Styczeń 1944 roku był więc czasem ostatnich, najtrudniejszych rozmów w konspiracyjnym komitecie, który od ponad dwóch lat przygotowywał to porozumienie.

Komitet bez nazwy

Belgia znajdowała się pod niemiecką administracją wojskową od kapitulacji armii belgijskiej w maju 1940 roku. Rząd Huberta Pierlota działał na emigracji w Londynie, król Leopold III pozostawał w kraju jako jeniec, a codziennością kraju były reglamentacja, czarny rynek, głód i od jesieni 1942 roku przymusowe wywózki robotników do Rzeszy. Okupant rozwiązał dawne centrale związkowe i próbował zastąpić je jednym, korporacyjnym związkiem podporządkowanym nowym porządkom.

Część przedwojennych elit uważała, że trzeba już teraz przygotować kraj na dzień wyzwolenia. Najbardziej obawiano się powtórki z 1918 roku: chaosu, bezrobocia, gwałtownego wzrostu cen i rewolucyjnego wrzenia. W październiku 1941 roku inicjatywę podjął Henri Fuss, wieloletni dyrektor generalny ministerstwa pracy i opieki społecznej, usunięty przez Niemców ze stanowiska. Doprowadził do spotkania przedstawicieli socjalistycznej centrali związkowej CGTB z ludźmi Centralnego Komitetu Przemysłowego (CCI), czyli organizacji wielkich pracodawców. Pierwsze posiedzenie odbyło się 17 października 1941 roku.

Grupa nie miała oficjalnej nazwy; później zaczęto ją nazywać komitetem robotników i pracodawców. Pracodawców reprezentowali Paul Goldschmidt-Clermont i Georges Velter z federacji przemysłu metalowego, a na posiedzenia przychodził również Alexandre Galopin, gubernator potężnego holdingu Société Générale, zamordowany przez kolaborantów w lutym 1944 roku. Stronę pracowniczą tworzyli Henri Pauwels, przewodniczący Konfederacji Chrześcijańskich Związków Zawodowych, Arthur Jauniaux, twórca socjalistycznego związku kas chorych, oraz działacze CGTB Joseph Bondas i Léon Delsinne. Później dołączyli socjaliści Achille Van Acker i Louis Major. Nikt z uczestników nie miał formalnego mandatu swojej organizacji, wszyscy występowali we własnym imieniu i ryzykowali aresztowaniem. Zbierano się co tydzień, zwykle w piątki, początkowo w różnych miejscach, m.in. w wiejskim domu Goldschmidta-Clermonta w Ohain koło Waterloo (dziś część gminy Lasne), a później w małym lokalu federacji metalowej w Brukseli. Fuss, jak sam pisał, został przewodniczącym i sprawozdawcą „z powodu przymusowej bezczynności”; według wielu relacji to on był motorem całego przedsięwzięcia. Według jego wspomnień w komitecie nigdy nie głosowano – wszystko musiało zostać uzgodnione jednomyślnie.

Od zasad współpracy do zabezpieczenia społecznego

Początkowo rozmawiano głównie o zasadach i metodach dialogu społecznego: o uznaniu związków zawodowych za partnera, o układach zbiorowych i o wspólnych komisjach pracodawców i pracowników w poszczególnych branżach. Zabezpieczenie społeczne pojawiło się w porządku obrad dopiero w 1943 roku. Wtedy właśnie rozmowy weszły w decydującą fazę, która trwała do wiosny 1944 roku.

Komitet nie był jedynym ośrodkiem, który w czasie wojny myślał o przyszłości belgijskiej polityki społecznej. W Londynie od 1941 roku na zlecenie rządu działała komisja do spraw problemów powojennych, której propozycje szły w kierunku scentralizowanego systemu państwowego, inspirowanego raportem Beveridge’a z grudnia 1942 roku. W kraju inna konspiracyjna grupa ekonomistów proponowała przeciwnie – skromne, korporacyjnie zorganizowane świadczenia tylko dla najsłabszych. Fuss twierdził później, że uczestnicy jego komitetu nie znali jeszcze dzieła Williama Beveridge’a, a ich projekt był „autentycznie belgijski”. Historycy przyjmują tę deklarację z pewną ostrożnością, podkreślają jednak, że belgijski plan rzeczywiście różnił się od brytyjskiego: zamiast jednolitego systemu dla wszystkich obywateli przewidywał ubezpieczenie pracowników najemnych, finansowane ze składek, a nie z podatków, i zarządzane wspólnie przez pracodawców i związki.

Projekt zakładał, że wszystkie ubezpieczenia społeczne, które w okresie międzywojennym powstawały osobno i często tylko jako dobrowolne, staną się obowiązkowe dla pracowników najemnych. Miał objąć emerytury, ubezpieczenie od bezrobocia, ubezpieczenie chorobowe, zasiłki rodzinne i płatne urlopy. Składki, potrącane z pensji i dopłacane przez pracodawców, miał pobierać i rozdzielać jeden nowy urząd – Krajowy Urząd Zabezpieczenia Społecznego (ONSS/RSZ). Dokument przewidywał też natychmiastowe po wyzwoleniu podwyżki płac, które miały wyrównać wojenny spadek realnych zarobków, oraz stały system rokowań zbiorowych.

Ceną za to była zgoda ruchu robotniczego na reguły gospodarki rynkowej. Związkowcy uznawali w dokumencie prawo pracodawców do kierowania przedsiębiorstwami i deklarowali współpracę na rzecz wzrostu wydajności; pracodawcy w zamian akceptowali związki jako pełnoprawnego partnera i szeroki program świadczeń. Nazwa „pakt społeczny” przyjęła się później. Oryginalny, maszynopisowy tekst nosił tytuł „Projet d’accord de solidarité sociale” – projekt porozumienia o solidarności społecznej.

Podpis, którego nie było

Słowo „projekt” nie było przypadkowe. Gdy w kwietniu 1944 roku tekst był gotowy, Van Acker i Major nadal nie mogli podpisać go w imieniu, odpowiednio, konspiracyjnej partii socjalistycznej i socjalistycznych związków. Także w środowiskach pracodawców i w ruchu chrześcijańskim porozumienie budziło opory; chrześcijańskie związki zawarły nawet osobne uzgodnienia z katolickimi pracodawcami, ale ostatecznie poparły tekst, który współtworzył ich przewodniczący Pauwels. W maju 1944 roku dokument przesłano kanałami konspiracji do Londynu, gdzie dotarł najpóźniej w lipcu. Rząd emigracyjny na niego nie odpowiedział.

Z konspiracji do ustawy

Bruksela została wyzwolona na początku września 1944 roku, a rząd Pierlota wrócił do kraju. Fuss odzyskał stanowisko w ministerstwie pracy, a tekę ministra pracy i opieki społecznej objął Van Acker, jeden z uczestników konspiracyjnych rozmów. Według relacji Fussa na jesiennej krajowej konferencji pracy w 1944 roku projekt w ogóle nie znalazł się w porządku obrad; dopiero przedstawiciele związków i pracodawców wyjaśnili zaskoczonemu premierowi, że pod okupacją wypracowano gotowe porozumienie, i wpisano je do rezolucji konferencji.

Potem sprawy potoczyły się szybko. Rząd obawiał się niepokojów społecznych – w kraju działał silny ruch oporu z udziałem komunistów, brakowało żywności i węgla – a zarazem tego, że różne grupy nacisku rozmontują kompromis, zanim wejdzie w życie. 28 grudnia 1944 roku, w dniach niemieckiej ofensywy w Ardenach, Van Acker podpisał dekret z mocą ustawy o zabezpieczeniu społecznym pracowników. W dużej części powtarzał on rozwiązania z konspiracyjnego projektu: powoływał Krajowy Urząd Zabezpieczenia Społecznego, wprowadzał obowiązkowe ubezpieczenia we wszystkich pięciu dziedzinach i oddawał zarządzanie nimi wspólnym instytucjom pracodawców i pracowników pod nadzorem państwa. Van Acker wspominał po latach, że on i jego urzędnicy pracowali nocami w płaszczach, w nieogrzewanym ministerstwie, aby akt ukazał się jeszcze przed nowym rokiem. Tekst porozumienia opublikowano po raz pierwszy w biuletynie ministerstwa pracy na początku 1945 roku.

Kompromis od początku miał krytyków. Komuniści i część lewicy zarzucali jego autorom, że w zamian za „kilka nieznacznych ulepszeń” wydali klasę robotniczą na łaskę kapitału; część pracodawców uważała z kolei, że oddano za dużo. Niektórzy historycy podkreślają, że przemysłowcy szli na ustępstwa z obawy przed rewolucyjnym wrzeniem po wyzwoleniu.

Miejsce w wojnie

Belgijski pakt społeczny nie miał nic wspólnego z działaniami wojennymi, a jednak był typowym dzieckiem tej wojny. Podobnie jak raport Beveridge’a w Wielkiej Brytanii czy program francuskiej Narodowej Rady Ruchu Oporu z marca 1944 roku, wyrażał przekonanie, że po klęsce Hitlera nie wolno wrócić do nędzy i konfliktów lat trzydziestych, a pokój trzeba oprzeć na bezpieczeństwie socjalnym. Historyk Martin Conway zwraca uwagę, że jego prawdziwe znaczenie polegało nie tyle na wizji nowej epoki opieki społecznej, ile na tym, że przygotowania do niego pokazały, ile wspólnego gruntu powstało w czasie okupacji między dawnymi przeciwnikami. Inni badacze wskazują na wpływ przedwojennych idei korporacyjnych.

Porozumienie stało się fundamentem belgijskiego państwa dobrobytu i modelu stałych rokowań między związkami a pracodawcami, który przetrwał w Belgii do dziś. Jako „pakt społeczny” przeszło do pamięci politycznej kraju: w latach dziewięćdziesiątych rząd Jeana-Luca Dehaenego bez powodzenia próbował zawrzeć „nowy pakt społeczny”, a w 2023 roku flamandzki rząd umieścił je w kanonie najważniejszych wydarzeń historii Flandrii.