Stany Zjednoczone uchwalają cash and carry

4 listopada 1939 roku o godzinie 12.04 prezydent Franklin Delano Roosevelt podpisał wspólną rezolucję Kongresu, która przeszła do historii jako ustawa o neutralności z 1939 roku (Neutrality Act of 1939). Uchylała ona dotychczasowe ustawy o neutralności i znosiła obowiązkowe embargo na broń, które od 5 września uniemożliwiało Wielkiej Brytanii i Francji kupowanie w Ameryce samolotów, dział i amunicji. Państwa walczące mogły odtąd nabywać w Stanach Zjednoczonych wszystkie towary, także broń, pod dwoma warunkami: musiały za nie zapłacić, zanim opuściły one Amerykę, i wywieźć je własnymi lub neutralnymi statkami. Zasadę tę nazwano „cash and carry”, czyli „płać i zabieraj”. W zamian ustawa zakazywała amerykańskim statkom pływania do portów państw walczących w Europie, a obywatelom i statkom Stanów Zjednoczonych wstępu do stref walk wyznaczonych przez prezydenta. Kongres przyjął ją po sześciu tygodniach zaciętej debaty, którą Roosevelt wygrał z izolacjonistami.

Spór o embargo

Embargo na broń było sercem ustawy o neutralności z 1935 roku i kolejnych praw z lat 1936 i 1937. Zakazywało sprzedaży broni wszystkim walczącym, bez względu na to, kto był napastnikiem, a kto ofiarą. W 1939 roku działało na korzyść Niemiec. Rzesza, odcięta brytyjską blokadą, i tak nie mogłaby przewieźć amerykańskiej broni przez Atlantyk, natomiast Wielka Brytania i Francja, które panowały na morzach, mogłyby to zrobić bez trudu. Wiosną i latem 1939 roku Roosevelt i sekretarz stanu Cordell Hull próbowali przekonać Kongres do zniesienia embarga. Nie udało się: 30 czerwca Izba Reprezentantów przyjęła poprawkę przywracającą zakaz sprzedaży broni i amunicji, a 11 lipca senacka komisja spraw zagranicznych odłożyła sprawę do następnej sesji. Gdy wybuchła wojna, prezydent musiał 5 września ogłosić embargo wobec Niemiec, Polski, Francji, Wielkiej Brytanii i dominiów.

13 września Roosevelt zwołał Kongres na sesję nadzwyczajną, a 21 września wystąpił przed obiema izbami. Zapewniał, że chce trzymać Amerykę z dala od wojny, i właśnie dlatego proponował powrót do tradycyjnego prawa narodów: sprzedaży każdemu, kto przyjedzie po towar i zapłaci, przy jednoczesnym trzymaniu amerykańskich statków i obywateli z dala od stref walk. Nie mówił otwarcie, że chodzi o pomoc dla Wielkiej Brytanii i Francji, choć wszyscy to rozumieli.

Sześć tygodni debaty

Projekt przygotował przewodniczący senackiej komisji spraw zagranicznych, demokrata Key Pittman. Formalnie był to tekst zastępujący rezolucję przyjętą przez Izbę Reprezentantów w czerwcu. Komisja poparła go pod koniec września, a na początku października rozpoczęła się debata w Senacie, najdłuższa i najgłośniejsza część całej batalii.

Przeciwko zniesieniu embarga wystąpili czołowi izolacjoniści obu partii, ale głównie republikanie: senatorowie William Borah, Hiram Johnson, Gerald Nye, Arthur Vandenberg i Robert La Follette junior, a w Izbie Reprezentantów Hamilton Fish III. Johnson i Vandenberg zapowiadali, że będą walczyć „od piekła do śniadania”. Przekonywali, że sprzedaż broni jednej stronie to pierwszy krok do wojny, tak jak w latach 1914–1917, gdy handel i pożyczki dla Ententy związały Amerykę z jej losem. Poza Kongresem podobnie mówili lotnik Charles Lindbergh, który w październiku wygłosił drugie przemówienie radiowe przeciwko zmianie prawa, i radiowy kaznodzieja Charles Coughlin, którego słuchacze zasypali Kongres listami.

Za zmianą stanęła administracja, większość demokratów i część republikanów. Zwolennicy pomocy dla aliantów zorganizowali się także poza Kongresem: znany dziennikarz z Kansas William Allen White, republikanin, stanął na czele Bezpartyjnego Komitetu na rzecz Pokoju przez Rewizję Ustawy o Neutralności. Komitet przekonywał, że pomoc dla demokracji walczących z Hitlerem to najlepszy sposób, by Ameryka nie musiała walczyć sama. Były prezydent Herbert Hoover proponował kompromis: sprzedaż broni „obronnej”, ale nie bombowców. Nastroje społeczne sprzyjały prezydentowi. Sondaże pokazywały, że większość Amerykanów chce pomóc Wielkiej Brytanii i Francji, byle nie posyłać tam własnych żołnierzy, a klęska Polski i agresja ZSRR umacniały to przekonanie. Swoją rolę odegrała też głośna w tych tygodniach sprawa „City of Flint”, amerykańskiego frachtowca zajętego przez niemiecki „pancernik kieszonkowy”: pokazywała, że amerykańskie statki na szlakach do Europy są narażone na incydenty, i dodawała argumentów zwolennikom ich wycofania ze stref wojny.

Senat odrzucał kolejne poprawki izolacjonistów: o zachowaniu embarga, o wykreśleniu zasady „cash and carry”, o zakazie zawijania okrętów państw walczących do portów amerykańskich, a także propozycję ogólnokrajowego referendum w sprawie wojny. 27 października przyjął ustawę stosunkiem głosów 63 do 30. Debata w Izbie Reprezentantów była krótsza. 2 listopada izba trzykrotnie odrzuciła wnioski o przywrócenie zakazu sprzedaży broni, przy najważniejszym z nich stosunkiem głosów 243 do 181. 3 listopada obie izby przyjęły tekst uzgodniony przez komisję mediacyjną: Senat 55 głosami przeciwko 24, Izba Reprezentantów 243 przeciwko 172. Następnego dnia, w sobotę 4 listopada, Roosevelt podpisał ustawę.

Co zmieniała ustawa

Nowa ustawa liczyła dwadzieścia artykułów i miała zastąpić wszystkie poprzednie. Najważniejsze zmiany były następujące:

• Koniec embarga. Broń, amunicja i sprzęt wojenny przestały być zakazanym towarem. Ich wywóz nadal wymagał rejestracji producentów i licencji Narodowej Rady Kontroli Amunicji (National Munitions Control Board), na której czele stał sekretarz stanu.
• „Cash”. Zanim jakikolwiek towar opuścił Stany Zjednoczone w drodze do państwa walczącego, prawo własności musiało przejść na kupującego. Rządy państw walczących nie mogły zaciągać w Ameryce pożyczek ani kredytów, a Amerykanom nie wolno było kupować ich nowych obligacji. Dawne długi wojenne z lat 1917–1918, których Wielka Brytania i Francja nie spłaciły, dodatkowo wykluczały je z amerykańskiego rynku kapitałowego na mocy wcześniejszej ustawy Johnsona z 1934 roku.
• „Carry”. Amerykańskie statki nie mogły przewozić żadnych ładunków ani pasażerów do państw walczących. Wyjątki dotyczyły portów na zachodniej półkuli, nad Pacyfikiem i Oceanem Indyjskim oraz w Afryce na południe od 30 równoleżnika, o ile nie leżały w strefie walk.
• Strefy walk. Prezydent mógł wyznaczyć obszary, do których nie wolno było wpływać amerykańskim statkom ani wjeżdżać obywatelom. Za złamanie zakazu groziła grzywna do 50 tysięcy dolarów lub do pięciu lat więzienia.
• Inne zakazy. Amerykanie nie mogli podróżować statkami państw walczących, a amerykańskich statków handlowych nie wolno było uzbrajać. Zakazano zbiórek pieniędzy dla rządów walczących, z wyjątkiem pomocy humanitarnej, którą prowadził między innymi Amerykański Czerwony Krzyż.

Ustawa obowiązywała tylko wtedy, gdy prezydent ogłosił, że istnieje stan wojny. Roosevelt nie zrobił tego wobec wojny chińsko-japońskiej ani później wobec napaści ZSRR na Polskę, więc te konflikty pozostały poza jej zasięgiem. Nie dotyczyła też republik amerykańskich walczących z państwem spoza półkuli, chyba że współdziałałyby z innym państwem pozaamerykańskim.

Proklamacje z 4 listopada

Tego samego dnia prezydent wydał trzy proklamacje. Pierwsza stwierdzała na podstawie nowego prawa, że istnieje stan wojny między Niemcami a Francją, Polską, Wielką Brytanią, Indiami, Australią, Kanadą, Nową Zelandią i Związkiem Południowej Afryki. Polska, choć jej terytorium było już okupowane przez Niemcy i ZSRR, nadal figurowała w niej jako państwo prowadzące wojnę. Jednocześnie Roosevelt uchylił wrześniowe proklamacje o embargu. Druga proklamacja zamykała porty i wody terytorialne Stanów Zjednoczonych dla okrętów podwodnych państw walczących, z wyjątkiem przypadków siły wyższej, i to tylko w wynurzeniu i pod banderą.

Trzecia proklamacja wyznaczała strefę walk. Obejmowała Zatokę Biskajską, wszystkie wody wokół Wielkiej Brytanii i Irlandii z kanałem La Manche, całe Morze Północne aż po wybrzeże Norwegii na południe od Bergen i cały Bałtyk. W oświadczeniu prezydent wyjaśniał „prostym językiem”, że amerykańskie statki nie mogą już zawijać do żadnego portu Wielkiej Brytanii, Francji i Niemiec w Europie i Afryce aż po szerokość Wysp Kanaryjskich, a także do portów Irlandii, Belgii, Holandii, Danii, Szwecji, krajów bałtyckich i południowej Norwegii. Otwarte pozostały neutralne porty Morza Śródziemnego i Czarnego oraz wszystkie porty nad Pacyfikiem i Oceanem Indyjskim. Statki, które wyszły w morze przed wejściem ustawy w życie, mogły dokończyć rejs.

Pierwsze skutki

Wielka Brytania i Francja niemal od razu skorzystały z nowego prawa. Zablokowane od września dostawy, w tym francuskie zamówienia na samoloty, takie jak myśliwce Curtiss H-75 i bombowce Douglas DB-7, mogły ruszyć przez Atlantyk. Pod koniec 1939 roku oba państwa powołały w Nowym Jorku wspólną komisję zakupów, która kierowała zamówienia do amerykańskich wytwórni. Zakupy płacone gotówką szybko uszczuplały jednak rezerwy złota i dolarów, zwłaszcza brytyjskie.

Dla amerykańskiej żeglugi ustawa była ciosem. Statki pływające do tej pory do Wielkiej Brytanii, Francji czy krajów skandynawskich traciły najważniejsze linie. Armatorzy szukali wyjścia, przenosząc część statków pod obce bandery, między innymi panamską, co budziło spory w samej administracji.

Znaczenie

Ustawa z 4 listopada 1939 roku była pierwszym wyraźnym odejściem Stanów Zjednoczonych od neutralności rozumianej jako jednakowe traktowanie obu stron. Formalnie broń mógł kupić każdy, w praktyce tylko państwa panujące na morzu, czyli Wielka Brytania i Francja. Jednocześnie zakaz pływania do stref walk zabezpieczał Amerykę przed incydentami takimi jak zatopienie „Lusitanii” w 1915 roku, który izolacjoniści uważali za początek drogi do wojny. Roosevelt pokazał, że potrafi przeprowadzić przez Kongres politykę przychylną aliantom, jeśli tylko opakuje ją w język trzymania Ameryki z dala od wojny.

Granice tej polityki ujawniły się szybko. Po upadku Francji w czerwcu 1940 roku Wielka Brytania walczyła sama, a pod koniec 1940 roku kończyły się jej rezerwy dolarowe. We wrześniu 1940 roku Stany Zjednoczone przekazały jej pięćdziesiąt starych niszczycieli w zamian za bazy (porozumienie niszczyciele za bazy), a w marcu 1941 roku ustawa Lend-Lease zastąpiła zasadę „płać i zabieraj” dostawami na kredyt i w dzierżawę. Jesienią 1941 roku, po starciach amerykańskich niszczycieli z niemieckimi okrętami podwodnymi i zatopieniu USS „Reuben James”, Kongres uchylił w listopadzie przepisy zakazujące uzbrajania statków handlowych i ich rejsów do stref walk. Kilka tygodni później atak na Pearl Harbor zakończył amerykańską neutralność.