Umowa „niszczyciele za bazy”

Wieczorem 2 września 1940 roku w Waszyngtonie sekretarz stanu Cordell Hull i brytyjski ambasador Philip Kerr, markiz Lothian, wymienili noty, które zamknęły trwające od maja zabiegi Winstona Churchilla o amerykańskie okręty. Stany Zjednoczone, formalnie wciąż neutralne, przekazywały walczącej Wielkiej Brytanii 50 starych niszczycieli. W zamian dostawały na 99 lat dzierżawę terenów pod bazy morskie i lotnicze na brytyjskich posiadłościach rozciągniętych łukiem od Nowej Fundlandii po wybrzeże Ameryki Południowej. Nazajutrz prezydent Franklin Delano Roosevelt zawiadomił o tym Kongres. Ani Izba Reprezentantów, ani Senat nie głosowały nad umową. Prezydent zawarł ją sam, w drodze porozumienia wykonawczego.

Zwykle mówi się, że Wielka Brytania dostała niszczyciele w zamian za bazy na Bahamach, Antigui, Saint Lucii, Trynidadzie, Jamajce i w Gujanie Brytyjskiej. To prawda, ale nie cała. Umowa obejmowała jeszcze dwa terytoria, Nową Fundlandię i Bermudy, tyle że bazy na nich Brytyjczycy oddali formalnie jako dar, a nie jako zapłatę. Ten podział nie był szczegółem technicznym. Był kompromisem, bez którego do porozumienia w ogóle by nie doszło.

Od prośby do targu

Churchill prosił o niszczyciele od 15 maja, kilka dni po objęciu urzędu premiera. Royal Navy straciła ich wiele w Norwegii i pod Dunkierką, a dziesiątki innych stały w remontach. Latem 1940 roku niszczyciele były potrzebne naraz do eskortowania konwojów na Atlantyku i do odparcia ewentualnej inwazji przez kanał La Manche. Amerykańska marynarka miała ich w rezerwie ponad sto: okręty zbudowane masowo pod koniec I wojny światowej i tuż po niej, o wyporności około 1200 ton, z charakterystycznymi czterema kominami. Roosevelt chciał pomóc, ale w roku wyborczym, przy silnych nastrojach izolacjonistycznych i przy prawie, które zabraniało przekazywania sprzętu wojskowego bez zaświadczenia, że nie jest on potrzebny do obrony kraju, długo nie widział sposobu.

Rozwiązanie dojrzewało w sierpniowych rokowaniach. Z inicjatywy prywatnych zwolenników pomocy dla Wielkiej Brytanii zrodził się pomysł, by niszczyciele nie były prezentem, lecz ceną za bazy, które wzmocnią bezpieczeństwo samych Stanów Zjednoczonych. Tylko tak Roosevelt mógł przedstawić transakcję wyborcom. Churchill z kolei nie chciał, by wyglądało to na sprzedaż kawałków imperium za stare okręty. 20 sierpnia w przemówieniu w Izbie Gmin ogłosił, że rząd brytyjski z własnej woli udostępni Amerykanom bazy, i nie powiedział ani słowa o niszczycielach. Dwa dni później napisał do Roosevelta, że bazy chce dać bez warunków, a okręty powinny być osobnym darem. Departament Stanu odpowiedział, że podarowanie okrętów jest niemożliwe, bo prawo pozwala na ich przekazanie tylko wtedy, gdy kraj coś w zamian zyskuje.

Impas przełamano pod koniec sierpnia, dzieląc bazy na dwie grupy. Te, na których Brytyjczykom najbardziej zależało jako na geście dobrej woli, czyli Nowa Fundlandia i Bermudy, miały być darem. Pozostałe miały być zapłatą. Churchill mógł mówić o hojności, Roosevelt o korzystnej wymianie. Gwarancję, o którą Amerykanie zabiegali od początku, że w razie upadku Wysp Brytyjskich flota nie zostanie wydana Niemcom, przeniesiono do osobnej wymiany pism.

Noty z 2 września

Nota Lothiana zaczynała się od darów. Ze względu na „przyjazne i życzliwe zainteresowanie” rządu Jego Królewskiej Mości bezpieczeństwem narodowym Stanów Zjednoczonych Wielka Brytania przyznawała Amerykanom „dobrowolnie i bez żadnego wynagrodzenia” dzierżawę terenów pod bazy na Nowej Fundlandii, na półwyspie Avalon i na południowym wybrzeżu wyspy, oraz na wschodnim wybrzeżu Bermudów. Nowa Fundlandia była wtedy dominium, które od 1934 roku, po bankructwie, rządziła mianowana z Londynu komisja, dlatego rząd brytyjski mógł o niej rozstrzygać. Sprawę konsultowano też z Kanadą, dla której wyspa była przedpolem jej własnego wybrzeża.

Druga część noty dotyczyła wymiany. W zamian za 50 niszczycieli marynarki amerykańskiej „typu 1200-tonowego” Wielka Brytania udostępniała tereny na wschodniej stronie Bahamów, na południowym wybrzeżu Jamajki, na zachodnim wybrzeżu Saint Lucii, na zachodnim wybrzeżu Trynidadu nad zatoką Paria, na Antigui oraz w Gujanie Brytyjskiej w promieniu 50 mil od Georgetown. To właśnie te sześć terytoriów wymienia się zwykle jako zapłatę za niszczyciele. Dokładne granice baz miały wyznaczyć wspólnie eksperci obu państw.

Wszystkie dzierżawy, zarówno darowane, jak i wymienione, zawierano na 99 lat, bez czynszu i opłat, z jednym wyjątkiem: Stany Zjednoczone miały wypłacić odszkodowania prywatnym właścicielom wywłaszczanych gruntów. Amerykanie dostawali na terenie baz wszelkie prawa i uprawnienia potrzebne do ich budowy, obsługi i obrony, ale słowo „suwerenność”, które pojawiało się w pierwszych amerykańskich projektach, z tekstu zniknęło. Dla Londynu było to warunkiem koniecznym: wyspy pozostawały brytyjskie.

Hull odpowiedział notą tego samego dnia. Rząd Stanów Zjednoczonych przyjmował propozycję i zobowiązywał się „natychmiast” przekazać 50 niszczycieli. W osobnej wymianie pism Lothian potwierdził w imieniu Churchilla, że zapowiedź z przemówienia z 4 czerwca obowiązuje jako ustalona polityka rządu: jeśli wody wokół Wysp Brytyjskich staną się dla floty nie do utrzymania, flota nie zostanie wydana ani zatopiona, lecz odejdzie, by bronić innych części imperium. Churchill zastrzegł przy tym, że nie jest to obietnica składana Amerykanom w zamian za okręty, lecz stwierdzenie istniejącej polityki. Szczegółową umowę o dzierżawie baz podpisano w Londynie dopiero 27 marca 1941 roku.

Z amerykańskiej oferty z sierpnia zniknęło też kilka pozycji. Kutry torpedowe, które Waszyngton wcześniej obiecywał, były dopiero w budowie, a prawo zabraniało przekazywania stronie walczącej okrętów budowanych z myślą o niej. Ostatecznie Wielka Brytania dostała same niszczyciele.

Opinia Jacksona i orędzie do Kongresu

Podstawą prawną umowy była opinia prokuratora generalnego Roberta H. Jacksona datowana na 27 sierpnia. Jackson uznał, że prezydent może przyjąć dzierżawę baz w drodze porozumienia wykonawczego, bez traktatu i bez zgody Senatu, bo umowa nie nakłada na Stany Zjednoczone zobowiązań wymagających ustawy, a mieści się w konstytucyjnych uprawnieniach prezydenta jako zwierzchnika sił zbrojnych i kierującego polityką zagraniczną. W sprawie niszczycieli wskazał, że ustawa z 28 czerwca 1940 roku dopuszcza przekazanie okrętów, jeśli szef operacji morskich zaświadczy, że nie są niezbędne dla obrony kraju. Takie zaświadczenie można było wydać, skoro w zamian kraj otrzymywał bazy, które jego obronę wzmacniały. Ustawa z 1917 roku zakazywała natomiast wysyłania stronie walczącej okrętów zbudowanych lub uzbrojonych z zamiarem przekazania ich tej stronie. Stare niszczyciele, budowane dla US Navy przed ponad dwudziestu laty, tego warunku nie spełniały, kutry w budowie – owszem. Szef operacji morskich admirał Harold R. Stark złożył wymagane zaświadczenie.

3 września Roosevelt, wracający pociągiem z Tennessee, gdzie dzień wcześniej otwierał Park Narodowy Great Smoky Mountains, ogłosił porozumienie dziennikarzom, a do Kongresu przesłał orędzie z tekstem not i opinią Jacksona. Nie prosił o zgodę, lecz informował. Umowę nazwał „najważniejszym działaniem dla wzmocnienia naszej obrony narodowej od czasu zakupu Luizjany” i przekonywał, że tak jak wtedy, tak i teraz rozstrzygały względy bezpieczeństwa przed atakiem zza oceanu. Nowe bazy miały chronić Kanał Panamski, Amerykę Środkową, północną część Ameryki Południowej, Antyle, Kanadę, Meksyk i wschodnie wybrzeże Stanów Zjednoczonych. „Nie jest to w żadnym sensie niezgodne z naszym stanem pokoju – pisał. – Tym bardziej nie jest zagrożeniem dla żadnego narodu. Jest to epokowy i dalekosiężny akt przygotowania obrony kontynentu w obliczu wielkiego niebezpieczeństwa”. Słowa o niszczycielach zajmowały w orędziu jedno zdanie.

Reakcje w Ameryce

Większość Amerykanów przyjęła umowę dobrze. Sondaże z sierpnia pokazywały wyraźne poparcie dla przekazania okrętów, a jeszcze większe dla zdobycia baz, i opinia publiczna widziała w transakcji przede wszystkim znakomity interes: kilkadziesiąt starych okrętów za strategiczne pozycje na Atlantyku i Karaibach. Sprzeciw dotyczył mniej treści umowy, a bardziej sposobu jej zawarcia.

Republikański kandydat na prezydenta Wendell Willkie, zwolennik pomocy dla Wielkiej Brytanii, 3 września oświadczył, że kraj bez wątpienia zaaprobuje przekazanie Brytyjczykom wszelkiej możliwej pomocy, ale ubolewał, że prezydent nie zwrócił się do Kongresu. Kilka dni później, w ogniu kampanii, poszedł dalej i nazwał porozumienie najbardziej samowolnym i dyktatorskim aktem, jakiego dopuścił się którykolwiek prezydent w historii Stanów Zjednoczonych. Willkie nie zamierzał jednak walczyć z samą pomocą, a sprawa niszczycieli nie stała się osią kampanii. Ostrzej reagowali izolacjoniści. Republikański kongresmen George Tinkham twierdził, że postępowanie Roosevelta niczym nie różni się od postępowania Hitlera, Mussoliniego i Stalina, a dziennik „St. Louis Post-Dispatch” zatytułował komentarz redakcyjny słowami „Dyktator Roosevelt dopuszcza się aktu wojny”. Wielu prawników i znawców konstytucji, wśród nich profesor Edward Corwin z Princeton, krytykowało opinię Jacksona jako niebezpieczne rozszerzenie władzy prezydenta.

Najtrwalszym skutkiem tych emocji była organizacja. 4 września, dwa dni po wymianie not, powstał America First Committee, założony z inicjatywy studentów Yale i kierowany przez emerytowanego generała Roberta E. Wooda, prezesa koncernu Sears, Roebuck. Komitet stał się główną izolacjonistyczną grupą nacisku w Stanach Zjednoczonych, a jego najsłynniejszym mówcą został w 1941 roku lotnik Charles Lindbergh. Spór o to, jak daleko może iść pomoc dla Wielkiej Brytanii bez udziału w wojnie, od tej chwili towarzyszył całej kampanii wyborczej i trwał aż do grudnia 1941 roku.

Ile były warte niszczyciele

Pierwszych osiem okrętów przejęły brytyjskie załogi w kanadyjskim Halifaksie 9 września 1940 roku, a kolejne grupy przekazywano jesienią. Na 50 jednostek składały się trzy niszczyciele typu Caldwell, 27 typu Wickes i 20 typu Clemson. Brytyjczycy nazwali je typem Town, bo każdy dostał nazwę miasta istniejącego zarówno w Wielkiej Brytanii, jak i w Stanach Zjednoczonych (stąd HMS „Campbeltown”, „Broadway” czy „Lincoln”). Część od razu trafiła do Royal Canadian Navy.

Wartość bojowa tych okrętów w 1940 roku była niewielka. Po latach w rezerwie wiele z nich wymagało długich remontów, miało zużyte kotły i przestarzały osprzęt, źle się sterowało nimi na ciasnych wodach i fatalnie zachowywały się na fali Atlantyku. Admirał Bertram Ramsay nazwał je najgorszymi niszczycielami, jakie kiedykolwiek widział. Przed końcem 1940 roku do służby bojowej weszła tylko niewielka część z nich, a według części opracowań w maju 1941 roku sprawnych było około 30. Dopiero po przebudowie, z mniejszą liczbą dział i wyrzutni torped, a z większym zapasem bomb głębinowych, stały się przydatnymi eskortowcami konwojów. W bitwie o Atlantyk zatopiły lub pomogły zatopić kilka okrętów podwodnych. Dziesięć z nich zginęło w czasie wojny.

Dla Stanów Zjednoczonych znacznie cenniejsze okazały się bazy. Przesunęły amerykańską linię obrony setki kilometrów w głąb Atlantyku, osłoniły podejścia do Kanału Panamskiego i dały marynarce oraz lotnictwu punkty oparcia do patrolowania szlaków żeglugowych. W latach 1941–1942 powstały tam m.in. baza morska Argentia nad zatoką Placentia na Nowej Fundlandii, lotnisko na Bermudach i rozległa baza marynarki na półwyspie Chaguaramas na Trynidadzie.

Reakcja Niemiec i Japonii

W Berlinie nie było wątpliwości, że chodzi o jawne naruszenie neutralności. Sam Churchill pisał później, że przekazanie okrętów było aktem „zdecydowanie nieneutralnym”, który według norm każdej wcześniejszej epoki usprawiedliwiałby wypowiedzenie Stanom Zjednoczonym wojny przez Niemcy. Adolf Hitler nie chciał jednak w tym momencie wojny z Ameryką i nie odpowiedział żadnym krokiem wojskowym. Odpowiedzią była dyplomacja. Minister spraw zagranicznych Joachim von Ribbentrop już wcześniej wysłał do Tokio specjalnego wysłannika Heinricha Georga Stahmera, który dotarł tam na początku września i rozpoczął rozmowy z ministrem spraw zagranicznych Yōsuke Matsuoką. Celem było przymierze, które miało odstraszyć Stany Zjednoczone od wejścia do wojny w Europie lub na Pacyfiku.

W Japonii umowę odczytano podobnie. Amerykański ambasador w Tokio Joseph Grew donosił, że japońscy wojskowi i politycy widzą w niej dowód coraz ściślejszej współpracy anglosaskich mocarstw i znak, że Niemcy mogą jednak nie pokonać Wielkiej Brytanii. W rządzie Fumimaro Konoe zwolennicy sojuszu z Niemcami, z Matsuoką na czele, przekonywali, że tylko silny blok z Berlinem i Rzymem zmusi Waszyngton do ostrożności. Marynarka wojenna miała w tej sprawie poważne wątpliwości, bo obawiała się wojny z flotą amerykańską.

Miejsce w wojnie

Umowa „niszczyciele za bazy” była pierwszym wielkim krokiem, którym neutralne Stany Zjednoczone opowiedziały się po stronie Wielkiej Brytanii. Nie zmieniła przebiegu bitwy o Anglię ani bitwy o Atlantyk w 1940 roku, ale miała ogromne znaczenie polityczne i moralne: w chwili, gdy Luftwaffe rozpoczynała zmasowane naloty na Londyn, Brytyjczycy otrzymali dowód, że Ameryka nie pozwoli im upaść. Roosevelt pokazał też, że potrafi działać bez Kongresu, a opinia publiczna zaakceptowała to, czego jeszcze kilka miesięcy wcześniej nie dałoby się przeprowadzić.

Skutki przyszły szybko. 27 września 1940 roku Niemcy, Włochy i Japonia podpisały w Berlinie pakt trzech, którego ostrze było wymierzone przede wszystkim w Stany Zjednoczone. W listopadzie Roosevelt wygrał wybory, zdobywając trzecią kadencję, a w marcu 1941 roku Kongres uchwalił Lend-Lease Act, który na ogromną skalę rozwinął zasadę pomocy dla walczących z Niemcami. W sierpniu 1941 roku Roosevelt i Churchill spotkali się w zatoce Placentia, obok budowanej właśnie bazy Argentia, uzyskanej na mocy wrześniowych not, i ogłosili Kartę Atlantycką. Większość baz Amerykanie zwrócili w ciągu kilkudziesięciu lat po wojnie, ostatnie w latach dziewięćdziesiątych. Wymiana z 2 września 1940 roku pozostała symbolem początku „specjalnych stosunków” obu państw, a jednocześnie sporu o granice władzy prezydenta, który w amerykańskiej polityce trwa do dziś.