Ustawa o pełnomocnictwach

23 marca 1933 roku Reichstag, obradujący w berlińskiej operze Krolla, uchwalił 444 głosami przeciw 94 „Ustawę o usunięciu niedoli narodu i Rzeszy” (Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich), znaną jako ustawa o pełnomocnictwach (Ermächtigungsgesetz). Pięć krótkich artykułów pozwalało rządowi Adolfa Hitlera przez cztery lata uchwalać ustawy bez udziału parlamentu i bez podpisu prezydenta, w tym ustawy odbiegające od konstytucji. Przeciw głosowali tylko obecni na sali socjaldemokraci. Komunistów na sali nie było: siedzieli w więzieniach, ukrywali się albo uciekli z kraju. Za ustawą opowiedziały się wszystkie partie mieszczańskie, z katolickim Centrum na czele, którego głosy zdecydowały o zdobyciu wymaganej większości dwóch trzecich. Parlament sam pozbawił się władzy, a ustawa, kilkakrotnie przedłużana, pozostała podstawą prawną rządów nazistów aż do 1945 roku.

Często mówi się, że ustawa „uczyniła Hitlera dyktatorem Niemiec”. W praktyce politycznej to prawda, ale w sensie prawnym trzeba to uściślić. Ustawa nie dawała władzy Hitlerowi osobiście, lecz rządowi Rzeszy, w którym naziści wciąż byli w mniejszości. Była ograniczona w czasie, zastrzegała nienaruszalność Reichstagu, Rady Rzeszy i praw prezydenta, a prezydent Paul von Hindenburg wciąż dowodził wojskiem i mógł formalnie odwołać kanclerza. Dyktatura Hitlera dopełniła się dopiero w ciągu następnych szesnastu miesięcy: po likwidacji wszystkich partii poza NSDAP latem 1933 roku, po rozprawie z kierownictwem SA w czerwcu 1934 roku i po połączeniu urzędów kanclerza i prezydenta po śmierci Hindenburga w sierpniu 1934 roku. Ustawa z 23 marca była jednak kluczem, który otworzył tę drogę.

Precedensy i arytmetyka

Ustawy o pełnomocnictwach nie były w Niemczech niczym nowym. W kryzysie 1923 roku rządy Gustava Stresemanna i Wilhelma Marxa dostały od Reichstagu czasowe prawo wydawania rozporządzeń w sprawach gospodarczych i finansowych. Konstytucja weimarska nie zakazywała takich ustaw, jeśli przyjęto je większością potrzebną do zmiany konstytucji. Tamte pełnomocnictwa były jednak wąskie, krótkie i pod kontrolą parlamentu. Ustawa, której chciał Hitler, nie miała granic co do treści.

Hitler od początku nie zamierzał rządzić za pomocą dekretów prezydenta, jak jego poprzednicy, bo uzależniałoby go to od Hindenburga i jego otoczenia. Gdy został kanclerzem 30 stycznia 1933 roku, w jego rządzie zasiadało tylko dwóch innych nazistów, minister spraw wewnętrznych Wilhelm Frick i Hermann Göring. Konserwatyści z wicekanclerzem Franzem von Papenem i przywódcą Niemieckiej Narodowej Partii Ludowej (DNVP) Alfredem Hugenbergiem liczyli, że go „obramują”. Hitler wymógł rozwiązanie Reichstagu i nowe wybory, które miały mu dać własną większość.

Wybory 5 marca 1933 roku odbyły się już w atmosferze terroru, po pożarze Reichstagu i po wydaniu dekretu o ochronie narodu i państwa, który zawiesił podstawowe prawa obywatelskie. Mimo to NSDAP zdobyła tylko 43,9 procent głosów i 288 z 647 mandatów. Razem z 52 posłami DNVP i Stahlhelmu, występujących jako Front Bojowy Czarno-Biało-Czerwony, koalicja rządowa miała 340 mandatów, czyli niewielką większość. Do zmiany konstytucji to nie wystarczało. Potrzebna była podwójna większość dwóch trzecich: na sali musiały być obecne dwie trzecie ustawowej liczby posłów, czyli 432, a za ustawą musiały głosować dwie trzecie obecnych. Socjaldemokraci mieli 120 mandatów, komuniści 81, katolickie Centrum 73, a jego bawarska siostrzana partia, Bawarska Partia Ludowa, 19.

Na pierwszym posiedzeniu rządu po wyborach, 7 marca, Hitler zapowiedział ustawę o pełnomocnictwach, a 15 marca Frick oznajmił ministrom, że będzie ona tak szeroka, by można było odstąpić od każdego przepisu konstytucji. Jedynym konserwatystą, który zgłosił zastrzeżenia, był Hugenberg. Zaproponował, by ustawy rządowe wymagały zgody prezydenta, ale szef kancelarii Hindenburga Otto Meissner uznał to za „niekonieczne”.

Jak zdobyć dwie trzecie

Komuniści nie byli przeszkodą. Formalnie KPD nie została zdelegalizowana, a jej posłowie zostali wybrani, ale od 28 lutego partię ścigano, a jej posłów, jeśli nie zdążyli się ukryć lub uciec, zamykano w „areszcie ochronnym”. Nikt z nich nie mógł się pojawić w Reichstagu. Problemem było co innego: gdyby oprócz komunistów i socjaldemokratów nie przyszło jeszcze kilkunastu posłów, nie byłoby kworum i głosowanie byłoby nieważne. Z inicjatywy Fricka rząd zaproponował więc zmianę regulaminu Reichstagu, według której posłów nieobecnych „bez usprawiedliwienia” uznawano za obecnych. Za nieusprawiedliwionych mógł uznać ich przewodniczący Reichstagu, Göring, a więc także tych, których jego własna policja wtrąciła do więzienia. Socjaldemokraci ostrzegali przed nadużyciem, ale pozostałe partie zmianę przyjęły. Sprawą otwartą pozostała tylko większość dwóch trzecich głosujących, a ta zależała od Centrum.

Centrum, partia, która od 1919 roku współrządziła republiką, było podzielone. Jego przewodniczący, ksiądz prałat Ludwig Kaas, uważał, że opór nic nie zmieni, a współpraca pozwoli ocalić to, na czym katolikom najbardziej zależało. Były kanclerz Heinrich Brüning i były minister Adam Stegerwald chcieli głosować przeciw. Kaas rozmawiał z Hitlerem 20 i 22 marca. Hitler obiecał, że rząd nie naruszy istnienia Reichstagu, Rady Rzeszy, krajów związkowych ani praw prezydenta, że uszanuje prawa Kościołów, konkordaty zawarte z krajami związkowymi i wpływ chrześcijaństwa na szkołę, a sędziowie pozostaną nieusuwalni. Miała też powstać niewielka komisja, którą rząd informowałby o ustawach wydawanych na podstawie pełnomocnictw. Kaas zażądał, by Hitler potwierdził to na piśmie. Kanclerz się zgodził.

Część historyków, jak Klaus Scholder, uważała, że w tle był też konkordat Rzeszy ze Stolicą Apostolską, na którym od lat zależało sekretarzowi stanu kardynałowi Eugeniowi Pacellemu, bliskiemu współpracownikowi Kaasa. Kaas wyjechał do Rzymu dzień po głosowaniu, a konkordat podpisano w lipcu 1933 roku. Inni badacze nie znajdują dowodów na bezpośrednią umowę „ustawa za konkordat”. Większość zgadza się, że o decyzji Centrum przesądził przede wszystkim strach: przed rewolucją komunistyczną, której zagrożenie rzekomo potwierdził pożar Reichstagu, ale też przed nazistowską przemocą, gdyby partia odmówiła. Wielu posłów dostawało pogróżki wobec siebie i swoich rodzin.

Dwa dni przed głosowaniem naziści urządzili spektakl, który miał uspokoić mieszczaństwo. 21 marca, w „dniu Poczdamu”, nowy Reichstag zebrał się na uroczyste otwarcie w Kościele Garnizonowym w Poczdamie, przy grobie Fryderyka Wielkiego. Hitler w cywilnym fraku skłonił się przed Hindenburgiem w mundurze feldmarszałka i uścisnął mu dłoń. Nad uroczystością powiewały cesarskie flagi czarno-biało-czerwone. Przekaz był jasny: nowa władza nie jest rewolucją, lecz kontynuacją starych, pruskich tradycji. Tego samego dnia rząd wydał rozporządzenie powołujące specjalne sądy dla spraw politycznych i dekret o karaniu „podstępnych napaści” na rząd. Dzień wcześniej Heinrich Himmler ogłosił otwarcie obozu koncentracyjnego w Dachau.

Posiedzenie w operze Krolla

Ponieważ sala obrad Reichstagu była spalona, posłowie zebrali się 23 marca po południu w operze Krolla, naprzeciwko zgliszcz gmachu. Budynek otoczyli esesmani, którzy po raz pierwszy wystąpili publicznie w takiej liczbie. Przed wejściem i w korytarzach stali bojówkarze SA, skandując: „Żądamy ustawy o pełnomocnictwach, bo inaczej popamiętacie!”. Za mównicą zawieszono olbrzymią flagę ze swastyką. Posłowie NSDAP przyszli w brunatnych mundurach. Göring jako przewodniczący otworzył posiedzenie wspomnieniem zmarłego dziesięć lat wcześniej nazistowskiego poety Dietricha Eckarta.

Hitler, również w brunatnej koszuli, wygłosił swoje pierwsze przemówienie w Reichstagu. Wielu posłów widziało go po raz pierwszy. Zaczął od rewolucji listopadowej i „czternastu lat upadku”, zapowiedział moralną odnowę narodu, walkę z komunizmem i bezrobociem, a dla Centrum powtórzył niemal dosłownie obietnice wynegocjowane z Kaasem, podkreślając, że chrześcijaństwo jest fundamentem moralności narodu. Zapewnił, że rząd będzie korzystał z pełnomocnictw tylko w niezbędnym zakresie, a istnienie Reichstagu, Rady Rzeszy i krajów nie jest zagrożone. Na koniec zagroził: rząd jest gotów przyjąć zarówno zgodę, jak i odmowę, a posłowie „niech sami zdecydują, czy chcą pokoju, czy wojny”.

Po przerwie Kaas oznajmił, że Centrum, „odsuwając na bok wątpliwości”, poprze ustawę. Obiecanego listu Hitlera nie dostał. Zapewniano go, że jest właśnie przepisywany na maszynie, i nigdy do niego nie dotarł. Brüning milczał. Ustawę poparł też poseł Bawarskiej Partii Ludowej, a w imieniu liberałów z Niemieckiej Partii Państwowej Reinhold Maier oświadczył, że jego pięcioosobowe koło, mimo poważnych zastrzeżeń wobec braku gwarancji praw obywatelskich, również głosuje za. Należał do niego Theodor Heuss, późniejszy pierwszy prezydent Republiki Federalnej Niemiec, który miał poważne wątpliwości, ale podporządkował się większości koła.

Mowa Otto Welsa

Jedynym mówcą, który sprzeciwił się ustawie, był przewodniczący Socjaldemokratycznej Partii Niemiec Otto Wels. Przemawiał przy wrzaskach esesmanów i esamanów. Według tego, co po latach opowiadał Willy Brandt, miał w kieszeni ampułkę z trucizną na wypadek, gdyby aresztowano go jeszcze na sali. Wels przypomniał, że to socjaldemokraci odbudowali Niemcy po klęsce 1918 roku, i odrzucił twierdzenie, że rząd potrzebuje nadzwyczajnej władzy, skoro ma w parlamencie większość. Wypowiedział zdanie, które przeszło do historii: „Wolność i życie można nam odebrać, honoru nie”. Mówił, że konstytucja weimarska nie jest socjalistyczna, ale socjaldemokraci stoją przy jej zasadach: państwa prawa, równouprawnienia i sprawiedliwości społecznej. Pozdrowił prześladowanych i więzionych towarzyszy i zakończył: „Żadna ustawa o pełnomocnictwach nie daje wam władzy, by zniszczyć idee wieczne i niezniszczalne”.

Było to ostatnie wolne przemówienie w niemieckim Reichstagu aż do 1945 roku. Hitler natychmiast wrócił na mównicę i w improwizowanej, pełnej nienawiści replice, zaczętej od słów Schillera „Późno przychodzicie, ale przychodzicie”, odebrał socjaldemokratom prawo mówienia o honorze i przypomniał prześladowania nazistów w czasach republiki. „Nawet nie chcę, żebyście za tym głosowali” – wołał. – „Niemcy mają być wolne, ale nie przez was!” Posłowie NSDAP i publiczność na galerii odpowiadali owacjami.

Głosowanie

Głosowano imiennie. Oddano 538 ważnych głosów. 444 posłów, czyli wszyscy obecni poza socjaldemokratami, głosowało za, 94 socjaldemokratów przeciw. Nie było 109 posłów: wszystkich 81 komunistów, 26 socjaldemokratów, aresztowanych albo ukrywających się, i dwóch innych, usprawiedliwionych. Ustawę poparło ponad 82 procent głosujących, znacznie więcej niż wymagane dwie trzecie. Nawet gdyby wszyscy socjaldemokraci byli obecni, wynik by się nie zmienił, a gdyby przyszli i głosowali przeciw także komuniści, ustawa również by przeszła. Gdy Göring ogłosił wynik, posłowie NSDAP podbiegli pod mównicę i zaśpiewali Horst-Wessel-Lied.

Jeszcze tego samego wieczoru ustawę jednogłośnie i bez dyskusji zatwierdziła Rada Rzeszy, izba reprezentująca kraje związkowe, w których władzę przejęli już nazistowscy komisarze. Hindenburg ją podpisał, a 24 marca ukazała się w Dzienniku Ustaw Rzeszy i weszła w życie. Dlatego w literaturze niemieckiej nazywa się ją często ustawą z 24 marca.

Ustawa liczyła pięć artykułów. Pierwszy stanowił, że ustawy Rzeszy może uchwalać, obok trybu przewidzianego w konstytucji, także rząd Rzeszy, w tym ustawę budżetową i ustawy o zaciąganiu kredytów. Drugi pozwalał, by ustawy rządowe odbiegały od konstytucji, o ile nie dotyczyły instytucji Reichstagu i Rady Rzeszy, a prawa prezydenta pozostawały nienaruszone. Trzeci stanowił, że ustawy rządowe przygotowuje kanclerz, a wchodzą w życie dzień po ogłoszeniu. Czwarty zwalniał umowy międzynarodowe z wymogu zgody parlamentu. Piąty ograniczał ważność ustawy do 1 kwietnia 1937 roku albo do chwili, gdy obecny rząd zostanie zastąpiony innym. Ta ostatnia klauzula miała być zabezpieczeniem dla konserwatystów, ale w praktyce nie znaczyła nic.

Spór o legalność

Naziści szczycili się, że objęli władzę legalnie, a ustawa o pełnomocnictwach była głównym dowodem tej „legalności”. Wielu historyków ją podważa. Brytyjski historyk Richard J. Evans uważa, że ustawa była nieważna: Göring nie miał prawa pomijać komunistycznych posłów przy liczeniu kworum, skoro ich mandatów nie unieważniono, a Rada Rzeszy, która ustawę zatwierdziła, składała się z przedstawicieli rządów krajowych obalonych bezprawnie na podstawie dekretu z 28 lutego. Ważniejsze od kwestii proceduralnych były jednak okoliczności. Posłowie głosowali w budynku otoczonym przez SS, pod okiem uzbrojonych bojówkarzy, po tygodniach terroru, w którym część ich kolegów trafiła do więzień i obozów. Zgoda wymuszona w takich warunkach nie była wolnym wyborem, choć zachowywała pozory procedury.

Sama ustawa nie wystarczała zresztą nazistom na długo. Już 30 stycznia 1934 roku ustawa o przebudowie Rzeszy zlikwidowała parlamenty krajowe i odebrała krajom samodzielność, a 14 lutego rząd zniósł Radę Rzeszy, choć jej istnienie gwarantował artykuł 2. W sierpniu 1934 roku Hitler przejął uprawnienia prezydenta, także wbrew temu artykułowi. Nikt nie mógł już tego zaskarżyć.

Skutki

Ustawa przeniosła władzę ustawodawczą z parlamentu na rząd, a w praktyce na Hitlera. Ministrowie przestali dyskutować o projektach, rząd zbierał się coraz rzadziej, a od 1938 roku już nigdy w pełnym składzie. Na jej podstawie w ciągu kilku miesięcy wydano ustawy, które przekształciły Niemcy w państwo jednej partii. 31 marca i 7 kwietnia 1933 roku dwie ustawy o ujednoliceniu krajów z Rzeszą podporządkowały je rządowi i nazistowskim namiestnikom. 7 kwietnia ustawa o przywróceniu zawodowej służby urzędniczej pozwoliła usunąć z urzędów Żydów i przeciwników politycznych. 29 marca rząd wydał ustawę zwaną „lex van der Lubbe”, która wstecznie wprowadziła karę śmierci dla podpalacza Reichstagu. Ustawa, która miała być nadzwyczajnym środkiem, stała się zwykłą drogą stanowienia prawa w III Rzeszy.

Partie, które ją poparły, nie przetrwały lata. 2 maja naziści rozbili związki zawodowe, 22 czerwca zakazano działalności SPD, a do początku lipca rozwiązały się wszystkie pozostałe ugrupowania, z DNVP Hugenberga i Centrum włącznie. 14 lipca 1933 roku NSDAP została jedyną legalną partią w Niemczech. Komisja, która miała informować partie o ustawach rządowych, zebrała się zaledwie trzy razy. Wels wyemigrował w maju 1933 roku i kierował władzami SPD na wychodźstwie, najpierw w Pradze, potem w Paryżu, gdzie zmarł we wrześniu 1939 roku. Kaas nie wrócił już do Niemiec i do śmierci w 1952 roku pozostał w Watykanie.

Reichstag, wybierany od listopada 1933 roku z jednej listy, stał się dekoracją, nazywaną złośliwie „najdroższym chórem świata”. Zbierał się kilka razy w roku, by wysłuchać przemówień Hitlera. Dwukrotnie, 30 stycznia 1937 i 30 stycznia 1939 roku, jednomyślnie przedłużył ustawę o pełnomocnictwach, ostatnio do 10 maja 1943 roku. Tego dnia Hitler sam, dekretem, przedłużył ją bezterminowo. Alianci uchylili ją ustawą Sojuszniczej Rady Kontroli nr 1 z 20 września 1945 roku.

Znaczenie

Ustawa o pełnomocnictwach była ostatnim aktem demokracji weimarskiej i pierwszym aktem prawnym dyktatury. Razem z dekretem z 28 lutego tworzyła fundament III Rzeszy: dekret odebrał obywatelom ich prawa, ustawa odebrała parlamentowi władzę. Hitler zdobył je nie zamachem stanu, jak próbował w puczu monachijskim w 1923 roku, ale głosami parlamentu, co dało mu w oczach urzędników, sędziów, oficerów i wielu obywateli pozór prawowitości. Dlatego Niemcy po 1945 roku tak zbudowali swoją ustawę zasadniczą, by żadna większość nie mogła już przekazać rządowi władzy ustawodawczej ani znieść podstawowych praw.

Bez ustawy z 23 marca Hitler nie mógłby tak szybko i bez oporu przebudować państwa i przygotować go do wojny. Rząd nie musiał już pytać parlamentu ani o zbrojenia, ani o budżet, ani o umowy z obcymi państwami. Gdy w październiku 1933 roku Niemcy opuszczały Ligę Narodów, a 16 marca 1935 roku rząd jedną ustawą, wydaną na podstawie pełnomocnictw, przywrócił powszechny pobór i zapowiedział budowę armii liczącej 36 dywizji, Reichstag dowiadywał się o tym jak wszyscy inni obywatele. Gdy w 1939 roku Niemcy napadły na Polskę, nikt w Rzeszy nie miał już prawnej możliwości, by Hitlera powstrzymać.