USA zamrażają aktywa Japonii

W sobotę 26 lipca 1941 roku prezydent Franklin Delano Roosevelt podpisał rozporządzenie wykonawcze nr 8832. Dokument był krótki: dopisywał Japonię i Chiny do listy krajów objętych kwietniowym dekretem z 1940 roku, na podstawie którego Stany Zjednoczone zamroziły w czerwcu aktywa Niemiec, Włoch i reszty kontynentalnej Europy. Od tej chwili każda transakcja finansowa, każdy przelew, zakup i każda wymiana handlowa, w których miał udział rząd japoński, japońska firma lub obywatel, wymagały licencji Departamentu Skarbu. Zapowiedź ogłoszono już poprzedniego wieczoru, 25 lipca, w komunikacie wydanym w Poughkeepsie, nieopodal rodzinnego Hyde Parku, gdzie przebywał prezydent. Komunikat tłumaczył, że rozporządzenie oddaje pod kontrolę rządu „wszystkie transakcje finansowe oraz importowe i eksportowe”, w których uczestniczą interesy japońskie, i przewiduje za jego naruszenie sankcje karne.

Tego samego dnia Wielka Brytania zamroziła aktywa japońskie w całym imperium i wypowiedziała Japonii traktaty handlowe, a w ciągu kilku dni to samo zrobiły dominia i Holenderskie Indie Wschodnie. Japonia, która większość ropy naftowej, a także wiele innych surowców, kupowała w Stanach Zjednoczonych i w koloniach europejskich w Azji, znalazła się nagle odcięta od zachodnich rynków i pieniędzy.

Często pisze się, że Roosevelt wydał rozporządzenie „w odpowiedzi na japońską okupację Indochin Francuskich”. Kolejność była jednak nieco inna. Zamrożenie nastąpiło po tym, jak 23 lipca francuski rząd w Vichy zgodził się na wejście wojsk japońskich do południowej części kolonii, ale zanim one tam wylądowały. Pierwsze oddziały zeszły na ląd dopiero 28 lipca. Roosevelt odpowiadał więc na zapowiedź okupacji i na porozumienie, które ją umożliwiało, nie na sam desant.

Droga do decyzji

Napięcie narastało od roku. Latem 1940 roku, po klęsce Francji, Stany Zjednoczone objęły licencjami wywóz ropy i złomu, a 31 lipca 1940 roku zakazały sprzedaży benzyny lotniczej poza zachodnią półkulę. We wrześniu, gdy wojska japońskie weszły do Tonkinu, Waszyngton ogłosił embargo na złom żelaza i stali, a Japonia podpisała z Niemcami i Włochami pakt trzech. Ropy jednak nie wstrzymano. Rząd amerykański wiedział, że to od niej zależą japońska flota i gospodarka, i obawiał się, że jej odcięcie popchnie Tokio do zdobycia pól naftowych w Holenderskich Indiach Wschodnich.

Roosevelt powiedział o tym otwarcie 24 lipca 1941 roku, przyjmując w Białym Domu ochotników obrony cywilnej. Mieszkańcy wschodniego wybrzeża, którzy słyszeli apele o oszczędzanie benzyny, pytali, dlaczego z Los Angeles wciąż płyną do Japonii tysiące ton paliwa. Prezydent tłumaczył, że celem amerykańskiej polityki jest niedopuszczenie do wojny na Pacyfiku Południowym, skąd Ameryka i Wielka Brytania sprowadzają kauczuk, cynę i żywność z Australii. „Gdybyśmy odcięli ropę, prawdopodobnie już rok temu ruszyliby na Holenderskie Indie Wschodnie i mielibyście wojnę” – mówił. Ta polityka, jak dodał, przez dwa lata się sprawdzała.

Latem 1941 roku przestała. Po niemieckiej napaści na Związek Radziecki japońscy przywódcy postanowili na naradzie z udziałem cesarza Hirohito 2 lipca, że Japonia nie uderzy na razie na ZSRR, za to zajmie południowe Indochiny, nawet jeśli będzie to groziło wojną z Wielką Brytanią i Stanami Zjednoczonymi. Amerykanie, odczytujący japońską korespondencję dyplomatyczną, poznali ten kurs w ciągu kilku dni. 14 lipca Tokio przedstawiło Vichy żądania, a premier Fumimaro Konoe, który 18 lipca utworzył nowy gabinet bez Yōsuke Matsuoki, nie zmienił kierunku. Gdy 23 lipca Vichy ustąpiło, rozmowy amerykańsko-japońskie, prowadzone od wiosny przez sekretarza stanu Cordella Hulla z ambasadorem Kichisaburō Nomurą, utknęły. Pełniący obowiązki sekretarza stanu Sumner Welles oświadczył 24 lipca, że Japonia nie ma żadnego uzasadnienia dla swojego kroku, bo Indochinom nikt nie zagrażał, i że chodzi jej o bazy do dalszej ekspansji. Tego samego dnia Roosevelt zaproponował Nomurze neutralizację Indochin: gdyby Japonia wycofała z nich wojska, mocarstwa zagwarantowałyby nietykalność kolonii i równy dostęp do jej ryżu i surowców. Japonia odpowiedziała dopiero 6 sierpnia propozycją, która wycofania wojsk z Indochin uzależniała od zakończenia wojny w Chinach. Wtedy było już po decyzjach.

Rozporządzenie i jego zasięg

Zamrożenie dotyczyło japońskich lokat bankowych, papierów wartościowych, udziałów w firmach i należności w Stanach Zjednoczonych. Ówczesna prasa finansowa szacowała je na około 138 milionów dolarów. Ważniejsze od samej sumy było to, że bez licencji Japończycy nie mogli zapłacić za żaden towar kupiony w Ameryce ani sprzedać niczego, by uzyskać dolary. Handel z Japonią, w którym Stany Zjednoczone były dla niej najważniejszym partnerem, znalazł się więc w rękach urzędników w Waszyngtonie.

Na liście znalazły się również Chiny. Biały Dom podkreślał, że zrobił to „na wyraźną prośbę generalissimusa Czang Kaj-szeka” i w celu pomocy rządowi chińskiemu. Japonia kontrolowała Szanghaj i inne ośrodki finansowe na wybrzeżu Chin i mogła przez chińskie banki i firmy obchodzić blokadę. Zamrożenie chińskich aktywów miało temu zapobiec, a licencje dla rządu w Chongqingu wydawano tak, by wzmacniać jego handel zagraniczny i walutę.

Tego samego dnia, 26 lipca, Departament Wojny utworzył nowe dowództwo, Siły Armii Stanów Zjednoczonych na Dalekim Wschodzie (United States Army Forces in the Far East, USAFFE), z kwaterą główną w Manili. Roosevelt, na wniosek sekretarza wojny Henry’ego Stimsona z 25 lipca, wcielił do służby Stanów Zjednoczonych siły zbrojne Wspólnoty Filipin, a na dowódcę USAFFE powołał z powrotem do czynnej służby Douglasa MacArthura. Były szef sztabu armii amerykańskiej był od 1935 roku doradcą wojskowym rządu filipińskiego i marszałkiem polnym armii filipińskiej. Wrócił do armii Stanów Zjednoczonych jako generał major, a następnego dnia otrzymał stopień generała porucznika (lieutenant general). Decyzja pokazywała, że Waszyngton liczy się z wojną i zamierza bronić archipelagu, który wcześniejsze amerykańskie plany wojenne uważały za bardzo trudny do utrzymania.

Londyn, dominia i Batawia

Wielka Brytania działała w porozumieniu z Waszyngtonem. 26 lipca rząd Winstona Churchilla zamroził aktywa japońskie i wypowiedział japońsko-brytyjski traktat o handlu i żegludze z 1911 roku oraz umowy handlowe Japonii z Indiami z 1934 roku i z Birmą z 1937 roku. Podobne kroki podjęły Kanada, Australia, Nowa Zelandia i Związek Południowej Afryki. Dla Japonii oznaczało to utratę dostępu do rynków imperium, w tym do kauczuku, cyny i rudy żelaza z Malajów oraz juty i bawełny z Indii, z których w dużej części korzystał japoński przemysł.

Władze Holenderskich Indii Wschodnich w Batawii zamroziły japońskie aktywa kilka dni później i objęły cały handel z Japonią licencjami. Oznaczało to w praktyce zawieszenie umowy naftowej, którą Holendrzy po długich rokowaniach zawarli z Japończykami jesienią 1940 roku i która zapewniała Japonii część dostaw z pól naftowych na Sumatrze i Borneo. Holendrzy wiedzieli, że ich kolonia, bogata w ropę, może stać się pierwszym celem japońskiego ataku, ale nie chcieli zostać sami poza wspólnym frontem z Waszyngtonem i Londynem. Japońska propaganda coraz częściej mówiła odtąd o „okrążeniu ABCD”, od pierwszych liter Ameryki, Wielkiej Brytanii, Chin i Holandii (America, Britain, China, Dutch).

Tokio odpowiedziało 28 lipca, zamrażając aktywa amerykańskie, brytyjskie i holenderskie w Japonii. Amerykańskie inwestycje w Japonii prasa finansowa w Nowym Jorku szacowała na około 229 milionów dolarów, choć znaczną ich część i tak od dawna unieruchamiały japońskie przepisy dewizowe. Minister finansów Masatsune Ogura oświadczył już 27 lipca, że Japonia spodziewała się kroków amerykańskich i brytyjskich, ale tym bardziej musi teraz iść obraną drogą. 31 lipca Japonia wstrzymała też eksport do Panamy, odpowiadając na zamknięcie dla japońskich statków Kanału Panamskiego, które Amerykanie uzasadniali w połowie lipca pracami remontowymi.

Od licencji do embarga

Rozporządzenie z 26 lipca nie zakazywało handlu z Japonią. Dawało rządowi narzędzie, którym mógł go dowolnie dawkować. Roosevelt chciał początkowo trzymać Japończyków w niepewności: zamierzał wydawać licencje na ropę w ilościach, które nie przekraczałyby wcześniejszego poziomu, i nie sprzedawać im paliwa nadającego się dla lotnictwa. Tak zostało to sformułowane 1 sierpnia, gdy amerykański urząd kontroli eksportu zakazał wywozu benzyny lotniczej i części olejów smarowych poza półkulę zachodnią, Imperium Brytyjskie i kraje broniące się przed agresją, a wywóz innych produktów naftowych miał być licencjonowany w granicach przedwojennych ilości.

W praktyce do Japonii nie dotarła już żadna amerykańska ropa. Każdą transakcję trzeba było bowiem opłacić dolarami, a na ich zwolnienie z zamrożonych kont potrzebna była zgoda międzyresortowego komitetu kontroli środków zagranicznych. Zasiadali w nim przedstawiciele Departamentu Stanu, Skarbu i Sprawiedliwości, a najważniejszą rolę odgrywał w nim asystent sekretarza stanu do spraw gospodarczych Dean Acheson, zwolennik twardego kursu, podobnie jak sekretarz skarbu Henry Morgenthau. Komitet piętrzył formalności, żądał, by Japończycy płacili złotem albo pieniędzmi trzymanymi poza Stanami Zjednoczonymi, i ostatecznie nie zwolnił środków na żadną dostawę ropy. Licencje eksportowe istniały na papierze, ale bez pieniędzy były bezużyteczne. Część historyków, m.in. Edward S. Miller, autor studium o finansowej wojnie Ameryki z Japonią, uważa, że Roosevelt dowiedział się o tym w pełni dopiero na początku września, po powrocie ze spotkania z Churchillem na Atlantyku. Uznał wtedy, że wycofanie się z faktycznego embarga wyglądałoby na słabość, i niczego nie zmienił.

Kłopoty zaczęły się natychmiast. Japońskie statki, które były w drodze do Ameryki, nie wiedziały, czy wolno im będzie rozładować towar i kupić paliwo na drogę powrotną. Ambasador Nomura już 28 lipca pytał o to Wellesa, a w kolejnych dniach ambasada dopytywała o ładunek liniowca „Tatsuta Maru”, który przypłynął do San Francisco z surowym jedwabiem. Amerykanie zgodzili się, by statki przybywające do 2 sierpnia mogły odpłynąć z towarem, a każdą płatność rozpatrywano osobno. Japońskie linie żeglugowe wkrótce zawiesiły rejsy do Stanów Zjednoczonych, a rząd, by zachować zapasy dla wojska, wstrzymał przerób surowego jedwabiu, w ogromnej większości japońskiego, w przemyśle, który nie pracował na potrzeby obrony.

Jen i japońskie obligacje

Zamrożenie natychmiast odbiło się na rynkach finansowych. Kurs jena, utrzymywany przez Bank Japonii w sztywnej relacji do dolara, był notowany w Nowym Jorku na poziomie około 23,5 centa za jena. Ostatnie notowania pochodziły z 25 lipca, potem obrót jenem w Nowym Jorku zawieszono, bo bez licencji nie można było go kupić ani sprzedać. Giełda nowojorska, czynna wówczas także w soboty, przyjęła samo ogłoszenie zamrożenia spokojnie. W poniedziałek 28 lipca, gdy inwestorzy ocenili jego skutki, gwałtownie potaniały obligacje japońskie, zarówno na Wall Street, jak i w Londynie. Chodziło o pożyczki dolarowe zaciągnięte przez japoński rząd, miasta i przedsiębiorstwa w latach dwudziestych, których w rękach amerykańskich inwestorów pozostawało według ówczesnych szacunków około 105 milionów dolarów. Inwestorzy obawiali się, że Japonia, pozbawiona dostępu do dolarów, przestanie je spłacać. W kolejnych dniach kursy częściowo odrobiły straty. Japoński przedstawiciel finansowy w Nowym Jorku Tsutomu Nishiyama zapewniał, że rząd zamierza nadal w pełni obsługiwać dług, ale było jasne, że zależy to od zgody Amerykanów na zwolnienie zamrożonych środków.

Niekiedy podaje się, że jen „stał się bezwartościowy”, a japońskie obligacje dolarowe spadły na Wall Street do 20–30 procent wartości nominalnej. To przesada. Jen nie stracił wartości, przestał jedynie być wymienialny na rynku amerykańskim. Część japońskich obligacji, zwłaszcza miejskich i korporacyjnych, od dawna była notowana znacznie poniżej wartości nominalnej, ale ówczesne przeglądy rynku mówią o gwałtownym spadku i częściowym odbiciu, nie o załamaniu całego rynku japońskich papierów do jednej piątej ich wartości.

Oskarżenie z zatoki Sukumo

31 lipca japońskie ministerstwo marynarki oskarżyło Stany Zjednoczone o naruszenie japońskich wód terytorialnych w zatoce Sukumo u wybrzeży wyspy Sikoku. Według komunikatu amerykańskie jednostki miały wpłynąć do zatoki, a następnie uciec. Japończycy nie przedstawili na to żadnych dowodów, a w dostępnych źródłach amerykańskich nie ma śladu takiego incydentu. Wybór miejsca nie był przypadkowy. Zatoka przy mieście Sukumo w prefekturze Kōchi była jednym z kotwicowisk, na których ćwiczyła japońska Flota Połączona. Oskarżenie wpisywało się w kampanię prasową, która przedstawiała Japonię jako kraj osaczony przez wrogie mocarstwa.

Tego samego dnia w Chongqingu japońskie bomby spadły tuż obok amerykańskiej kanonierki „Tutuila”, która stała na kotwicy na Jangcy, i uszkodziły ją. Tokio szybko przeprosiło, a Welles uznał sprawę za zamkniętą. Waszyngton nie chciał, by drobny incydent przesłonił spór o rzeczy zasadnicze. Najważniejsza rozmowa 31 lipca odbyła się jednak w pałacu cesarskim. Według zapisków lorda strażnika pieczęci Kōichiego Kido szef sztabu generalnego marynarki admirał Osami Nagano meldował cesarzowi, że zapasy ropy wystarczą na około dwa lata, a w razie wojny na półtora roku, i że skoro nie da się zdobyć ropy inaczej, lepiej uderzyć jak najszybciej, póki jeszcze jest czym.

Miejsce w wojnie

Zamrożenie aktywów z 26 lipca 1941 roku było jednym z punktów zwrotnych na drodze do wojny na Pacyfiku. Japonia sprowadzała około 80 procent ropy ze Stanów Zjednoczonych, a większość reszty z Holenderskich Indii Wschodnich. Po odcięciu obu źródeł jej flota i przemysł zaczęły żyć z zapasów, które z każdym miesiącem malały. Dla japońskiego dowództwa, zwłaszcza marynarki, czas stał się najważniejszym argumentem: albo porozumienie z Waszyngtonem, które przywróci dostawy, albo wojna o pola naftowe Borneo i Sumatry, zanim skończy się paliwo.

Waszyngton liczył, że presja gospodarcza powstrzyma Japonię przed dalszym marszem na południe, a może skłoni ją do ustępstw w Chinach. Stało się odwrotnie. Japończycy, mówiący o „okrążeniu ABCD”, uznali embargo za dowód, że Zachód chce ich zadusić. W sierpniu 1941 roku Roosevelt i Churchill spotkali się u wybrzeży Nowej Fundlandii i ogłosili Kartę Atlantycką, a Waszyngton ostrzegł Tokio przed dalszymi krokami w Azji Południowo-Wschodniej. Konoe zabiegał o osobiste spotkanie z Rooseveltem, ale do niego nie doszło. 6 września narada z udziałem cesarza postanowiła, że Japonia będzie przygotowywać się do wojny, a jeśli do początku października rokowania nie dadzą widoków na sukces, zdecyduje się na wojnę z Ameryką, Wielką Brytanią i Holandią. W październiku Konoe ustąpił, a premierem został generał Hideki Tōjō. Rokowania Hulla z Nomurą trwały do końca listopada, ale Stany Zjednoczone nie zgadzały się na wznowienie dostaw bez wycofania Japończyków z Indochin i Chin, a Japonia nie chciała tego przyjąć.

Zamrożone aktywa i embargo na ropę nie zostały już zniesione. 7 grudnia 1941 roku japońskie lotnictwo pokładowe zaatakowało Pearl Harbor, a w ciągu tej samej doby japońskie wojska uderzyły też na Malaje i na Filipiny, gdzie dowodził MacArthur. W połowie grudnia Japończycy wylądowali na Borneo, a w styczniu i lutym 1942 roku zajęli pola naftowe Holenderskich Indii Wschodnich, o które w gruncie rzeczy szło od lipca 1941 roku.