USA zamrażają aktywa państw Osi

W sobotę 14 czerwca 1941 roku prezydent Franklin Delano Roosevelt podpisał rozporządzenie wykonawcze nr 8785. Z dniem jego wydania zamrożone zostały wszystkie aktywa Niemiec i Włoch w Stanach Zjednoczonych: rachunki bankowe, papiery wartościowe, złoto, udziały w przedsiębiorstwach i należności, zarówno państw, jak i ich obywateli oraz firm. Bez zezwolenia Departamentu Skarbu nie można było nimi rozporządzać, przelewać ich ani wywozić z kraju. Rozporządzenie nie ograniczało się jednak do państw Osi. Objęło całą kontynentalną Europę, której aktywa nie były jeszcze zablokowane, łącznie z państwami neutralnymi i Związkiem Radzieckim. Poza nim pozostała tylko Turcja.

Dwa dni później, 16 czerwca, Departament Stanu zażądał zamknięcia do 10 lipca wszystkich niemieckich konsulatów w Stanach Zjednoczonych, a także niemieckiej biblioteki informacyjnej w Nowym Jorku, biur kolei i turystyki Rzeszy oraz agencji prasowej Transocean. 20 czerwca podobne żądanie, z terminem do 15 lipca, objęło konsulaty i agencje włoskie. Niektóre zestawienia mówią o zamknięciu 16 czerwca „wszystkich niemieckich i włoskich konsulatów”, ale nota z 16 czerwca dotyczyła tylko placówek niemieckich. Włosi dostali osobną notę cztery dni później, gdy Berlin i Rzym zdążyły już odpowiedzieć ciosem za cios.

Obie decyzje zapadły w tygodniu, w którym Amerykanie poznali relacje rozbitków z zatopionego przez U-Boota frachtowca „Robin Moor”. Nie były jednak improwizowaną odpowiedzią na ten incydent. Zamrożenie aktywów Departament Skarbu przygotowywał od ponad roku, a usunięcie niemieckich konsulów, oskarżanych o szpiegostwo i propagandę, rozważano w Waszyngtonie od miesięcy. Czerwcowe kroki były kolejnym etapem polityki, w której Stany Zjednoczone, formalnie wciąż neutralne, coraz otwarciej stawały po stronie Wielkiej Brytanii.

Broń finansowa Departamentu Skarbu

Podstawą prawną zamrożenia była sekcja 5(b) ustawy o handlu z wrogiem z 6 października 1917 roku (Trading with the Enemy Act), znowelizowanej w 1933 roku w dniach kryzysu bankowego. Dawała ona prezydentowi prawo do kontrolowania, ograniczania i zakazywania transakcji dewizowych, przelewów i wywozu złota w czasie wojny lub ogłoszonego stanu wyjątkowego. Pomysł, by użyć jej jako broni gospodarczej, narodził się w Departamencie Skarbu już w grudniu 1937 roku, po zatopieniu przez japońskie samoloty amerykańskiej kanonierki „Panay” w Chinach. Główny prawnik resortu Herman Oliphant zaproponował wtedy sekretarzowi skarbu Henry’emu Morgenthauowi kontrolę dewizową i system licencji wymierzony w Japonię. Napięcie z Tokio opadło i plan odłożono. Wrócono do niego w 1938 i 1939 roku, gdy docierały wieści, że Niemcy zmuszają obywateli zajętej Czechosłowacji do oddawania aktywów, które mieli w Ameryce.

Pierwszy raz broń ta została użyta 10 kwietnia 1940 roku, nazajutrz po niemieckiej napaści na Norwegię i Danię. Rozporządzenie nr 8389 zamroziło, z mocą od 8 kwietnia, aktywa obu krajów, by Niemcy nie mogły przejąć ich zasobów w Stanach Zjednoczonych, zmuszając okupowane rządy, banki czy osoby prywatne do przekazania pieniędzy. Do wykonania rozporządzenia powołano w Departamencie Skarbu nowy urząd, Kontrolę Środków Zagranicznych (Foreign Funds Control). Później lista rosła wraz z niemieckimi podbojami: 10 maja 1940 roku objęła Holandię, Belgię i Luksemburg, 17 czerwca Francję i Monako, 10 lipca Łotwę, Estonię i Litwę, zajęte przez ZSRR, w październiku Rumunię, a wiosną 1941 roku Bułgarię, Węgry, Jugosławię i Grecję.

Zamrożenie chroniło więc przede wszystkim ofiary agresji. Morgenthau od dawna chciał pójść dalej i objąć nim samych agresorów, ale napotykał opór Departamentu Stanu. Dyplomaci pod kierunkiem sekretarza stanu Cordella Hulla obawiali się, że takie posunięcie będzie trudne do pogodzenia z neutralnością, zaszkodzi amerykańskim interesom i placówkom w Europie, a Niemcy odpowiedzą represjami wobec Amerykanów i ich majątku. Dean Acheson, od lutego 1941 roku asystent sekretarza stanu do spraw gospodarczych i jeden z nielicznych w tym resorcie zwolenników Morgenthaua, wspominał po latach, że Departament Stanu „od góry do dołu”, poza jego własnym zakątkiem, był przeciwny kampanii sekretarza skarbu. Sytuację zmieniła wiosna 1941 roku: ustawa Lend-Lease z 11 marca uczyniła ze Stanów Zjednoczonych otwartego dostawcę Wielkiej Brytanii, w kwietniu Waszyngton wziął pod opiekę Grenlandię, a 27 maja Roosevelt ogłosił nieograniczony stan wyjątkowy.

Rozporządzenie z 14 czerwca

Rozporządzenie nr 8785 formalnie nowelizowało dekret z kwietnia 1940 roku. Powoływało się na ustawę z 1917 roku i na „okres nieograniczonego stanu wyjątkowego”. Zakazywało, bez zgody sekretarza skarbu, wszelkich przelewów i płatności przez banki w Stanach Zjednoczonych, transakcji dewizowych, wywozu złota, srebra i gotówki oraz obrotu papierami wartościowymi, jeśli brało w nich udział jakiekolwiek państwo wymienione w rozporządzeniu, jego obywatel lub firma albo jeśli miały one w danym majątku jakikolwiek interes, bezpośredni lub pośredni. Za obywatela danego kraju uznawano każdego, kto mieszkał tam w dniu wejścia rozporządzenia w życie lub później, a także firmę, którą kontrolowano stamtąd, nawet jeśli była zarejestrowana gdzie indziej. Załącznik z datami powtarzał wszystkie dotychczasowe zamrożenia i dodawał nowe, z mocą od 14 czerwca 1941 roku: Albanię, Andorę, Austrię, Czechosłowację, Gdańsk, Finlandię, Niemcy, Włochy, Liechtenstein, Polskę, Portugalię, San Marino, Hiszpanię, Szwecję, Szwajcarię i Związek Radziecki.

Biały Dom wyjaśnił w komunikacie, że rozporządzenie ma zapobiec wykorzystywaniu amerykańskiego systemu finansowego w sposób szkodliwy dla obrony narodowej i innych interesów Stanów Zjednoczonych, nie dopuścić do spieniężania w Ameryce majątku zagrabionego przemocą lub w wyniku podboju oraz ograniczyć działalność wywrotową w kraju. Ostatni punkt mierzył w niemieckie i włoskie placówki, które opłacały w Stanach Zjednoczonych propagandę, a według amerykańskich służb także wywiad. Objęcie zakazem państw neutralnych miało inny cel. Szwajcarskie, szwedzkie czy hiszpańskie banki i spółki mogły służyć Niemcom za pośredników, przez których Rzesza wyprowadzałaby pieniądze z Ameryki lub kupowała tam to, czego potrzebowała.

Neutralnych nie zamierzano jednak karać. Już 15 czerwca Hull wyjaśniał ambasadorowi w Moskwie, że zamrożenie zostanie zdjęte z państw neutralnych, w tym z ZSRR, za pomocą licencji generalnych, jeśli ich rządy i banki centralne zobowiążą się, że transakcje nie posłużą Niemcom, Włochom ani krajom przez nie okupowanym. Od 19 czerwca takie licencje były dostępne, ale nakładały na banki obowiązek uprzedzania o każdej transakcji powyżej 25 tysięcy dolarów i składania codziennych raportów o pozostałych. Ten sam dzień, 14 czerwca, przyniósł też nowe przepisy wykonawcze, które nakazywały wszystkim osobom i firmom w Stanach Zjednoczonych zgłoszenie każdego majątku należącego do cudzoziemców, w tym zawartości skrytek bankowych, patentów i udziałów w spółkach.

Ten powszechny spis majątku zagranicznego dał po raz pierwszy wiarygodny obraz tego, co Europa trzymała w Ameryce. Według opracowania amerykańskiej komisji prezydenckiej do spraw mienia ofiar Holokaustu z 2000 roku, oparte na nim zestawienie objęło 565 tysięcy zgłoszeń i wykazało, że według stanu na 14 czerwca 1941 roku cudzoziemcy mieli w Stanach Zjednoczonych majątek wart 12,7 miliarda dolarów, z czego 8,1 miliarda należało do mieszkańców Europy. Największe były zasoby brytyjskie, szwajcarskie, francuskie i holenderskie. Niemieckie aktywa wyniosły zaledwie około 198 milionów dolarów, ponad dwunastokrotnie mniej niż łączny majątek podbitych w 1940 roku krajów Europy Zachodniej. Liczby te pokazywały, że obawy Departamentu Skarbu były uzasadnione. Rzesza mogła sięgnąć po pieniądze w Ameryce przede wszystkim przez majątek swoich ofiar i pośredników w krajach neutralnych.

Zamknięcie niemieckich konsulatów

16 czerwca podsekretarz stanu Sumner Welles wezwał do Departamentu Stanu pierwszego sekretarza ambasady niemieckiej Wilhelma Tannenberga, bo chargé d’affaires Hans Thomsen był poza Waszyngtonem, i wręczył mu notę podpisaną w imieniu sekretarza stanu. Rząd amerykański oświadczał w niej, że niemieckie agencje w Stanach Zjednoczonych, w tym konsulaty, prowadziły działalność „całkowicie wykraczającą poza zakres ich prawowitych obowiązków”, o charakterze „niewłaściwym i nieuzasadnionym”, co czyni ich dalszą obecność „szkodliwą dla dobra tego kraju”. Na polecenie prezydenta żądał wydalenia wszystkich obywateli niemieckich związanych z Niemiecką Biblioteką Informacyjną w Nowym Jorku, biurami kolei i turystyki Rzeszy oraz agencją Transocean, zamknięcia tych instytucji i ich filii, a także wyjazdu wszystkich niemieckich urzędników i pracowników konsularnych i zamknięcia konsulatów. Wszystko miało nastąpić przed 10 lipca. Według współczesnego przeglądu w piśmie „Proceedings” amerykańskiego Instytutu Marynarki Wojennej chodziło o 24 niemieckie konsulaty.

Welles podkreślił, że nota nie dotyczy ambasady w Waszyngtonie i jej personelu, że Niemcy nie będą internowani ani ograniczani w swobodzie, a rząd postara się uzyskać dla nich od Brytyjczyków listy żelazne na drogę do Europy. Biblioteka informacyjna i Transocean były w rzeczywistości narzędziami propagandy Rzeszy. Najgłośniejszą postacią wśród konsulów był generalny konsul w San Francisco Fritz Wiedemann, w latach 1934–1938 osobisty adiutant Adolfa Hitlera, którego prasa amerykańska podejrzewała o kierowanie niemiecką działalnością wywiadowczą na zachodnim wybrzeżu. Thomsen odpowiedział notą, wręczoną 18 czerwca, w której odrzucał oskarżenia jako „całkowicie arbitralne i bezpodstawne”, zarzucał Stanom Zjednoczonym złamanie traktatu o przyjaźni, handlu i prawach konsularnych z 1923 roku i składał „najbardziej stanowczy protest”.

Odwet Berlina i Rzymu

Odpowiedź przyszła trzy dni po nocie amerykańskiej, i to z dwóch stolic naraz. 19 czerwca o godzinie 18 sekretarz stanu w niemieckim MSZ Ernst von Weizsäcker wręczył amerykańskiemu chargé d’affaires Lelandowi Morrisowi notę, w której Rzesza oskarżała amerykańskich konsulów o „machinacje szkodliwe dla państwa” i nielegalną działalność wywiadowczą. Żądała wycofania do 15 lipca wszystkich amerykańskich urzędników konsularnych z Niemiec, Norwegii, Holandii, Belgii, Luksemburga, okupowanej części Francji, Serbii i zajętej przez Niemców części Grecji, a także zamknięcia na tych terenach biur firmy American Express. Tego samego dnia w Rzymie włoskie ministerstwo spraw zagranicznych, kierowane przez Galeazza Ciano, przekazało ambasadzie amerykańskiej notę o podobnej treści: konsulowie Stanów Zjednoczonych mieli prowadzić „całkowicie nielegalną” działalność informacyjną i do 15 lipca opuścić Włochy oraz ziemie pod włoską władzą lub okupacją. Rzym zastrzegał sobie prawo zamknięcia również biur American Express.

Włochy wystąpiły z tym żądaniem, choć ich własnych konsulatów nota z 16 czerwca nie dotyczyła. Waszyngton odpowiedział natychmiast. 20 czerwca Hull odrzucił niemieckie i włoskie zarzuty, ale zgodził się wycofać konsulów, a Welles w imieniu sekretarza stanu wręczył włoskiemu ambasadorowi, księciu Ascaniowi Colonnie, notę z żądaniem zamknięcia wszystkich włoskich konsulatów i agencji rządowych w Stanach Zjednoczonych oraz wyjazdu ich personelu przed 15 lipca. Nota stwierdzała, że dalsze funkcjonowanie włoskich placówek konsularnych „nie służyłoby żadnemu pożądanemu celowi”. Ambasady w obu stolicach zostały, ale sieć konsularna, przez którą oba kraje utrzymywały codzienne kontakty i która zajmowała się też losem obywateli, przestała istnieć.

Tego samego 20 czerwca Roosevelt wysłał do Kongresu orędzie o zatopieniu „Robin Moor”, w którym nazwał je czynem „międzynarodowego banity”. Dzień później Hitler, który za kilkadziesiąt godzin miał uderzyć na Związek Radziecki, polecił Kriegsmarine unikać wszelkich incydentów ze Stanami Zjednoczonymi. W połowie lipca niemieccy i włoscy konsulowie popłynęli z Nowego Jorku do Lizbony na amerykańskim liniowcu „West Point”, za brytyjską gwarancją bezpiecznego przejazdu, a w drodze powrotnej statek zabrał amerykańskich konsulów z Niemiec, okupowanej Europy i Włoch. Ambasada w Berlinie przejęła ich obowiązki, ale z wielu okupowanych krajów nie mogła nawet odpowiadać na pytania rodzin o los mieszkających tam Amerykanów.

Miejsce w wojnie

Zamrożenie z 14 czerwca było krokiem raczej politycznym niż gospodarczym. Niemieckie i włoskie aktywa w Stanach Zjednoczonych były niewielkie, a handel z Rzeszą od 1939 roku i tak niemal zamarł z powodu brytyjskiej blokady. Rozporządzenie odcięło jednak Niemcy od kanałów, przez które mogły korzystać z majątku podbitych krajów i z pośrednictwa państw neutralnych, a Stanom Zjednoczonym dało pełną kontrolę nad europejskim kapitałem w Ameryce. Zamknięcie konsulatów uderzyło w niemiecką propagandę i wywiad, choć nie zlikwidowało ich całkowicie. Pod koniec czerwca FBI aresztowało członków siatki szpiegowskiej Fritza Duquesne’a, a ich proces jesienią ujawnił skalę niemieckiej działalności w Stanach Zjednoczonych.

Osiem dni po wydaniu rozporządzenia Niemcy zaatakowały Związek Radziecki i ZSRR z dnia na dzień zmienił się z podejrzanego pośrednika Rzeszy w potencjalnego sojusznika. Jego aktywa szybko zwolniono licencją generalną, a jesienią Moskwa została objęta pomocą Lend-Lease. Ten sam instrument, który w czerwcu zastosowano wobec Europy, Roosevelt wykorzystał miesiąc później przeciw Japonii: gdy Japonia przygotowywała zajęcie południowych Indochin, 26 lipca 1941 roku zamroził japońskie aktywa w Stanach Zjednoczonych, co w praktyce oznaczało odcięcie Japonii od amerykańskiej ropy i stało się jednym z kroków prowadzących do wojny na Pacyfiku. Po Pearl Harbor i wypowiedzeniu wojny przez Niemcy i Włochy w grudniu 1941 roku zamrożony majątek państw Osi przejął w dużej części urząd do spraw mienia obcego (Office of Alien Property). Spis majątku zagranicznego z czerwca 1941 roku stał się zaś po latach ważnym źródłem dla badaczy, którzy szukali śladów majątku ofiar nazizmu, w tym Żydów zamordowanych w czasie Zagłady.