USA wprowadzają embargo naftowe

W piątek 1 sierpnia 1941 roku Biały Dom ogłosił krótki komunikat. Prezydent Franklin Delano Roosevelt polecił administratorowi kontroli eksportu, generałowi Russellowi Maxwellowi, wprowadzić dalsze ograniczenia wywozu produktów naftowych „w interesie obrony narodowej”. Komunikat zapowiadał dwa natychmiastowe skutki. Po pierwsze, zakazany został wywóz paliw silnikowych i olejów nadających się do użytku w samolotach, a także surowców, z których się je wytwarza, do wszystkich miejsc przeznaczenia poza półkulą zachodnią, Imperium Brytyjskim i „nieokupowanymi terytoriami innych krajów opierających się agresji”. Po drugie, wywóz pozostałych produktów naftowych do krajów spoza tej listy ograniczono do „zwykłych, przedwojennych ilości”, a licencje miały być rozdzielane proporcjonalnie. Tego samego wieczoru Departament Stanu cofnął wszystkie ważne licencje na wywóz ropy i jej przetworów do krajów spoza wyróżnionej grupy, ze skutkiem od północy.

Japonia nie została w komunikacie wymieniona ani razu. Nie było to jednak potrzebne. Kraje okupowanej Europy i państwa osi były od dawna odcięte od amerykańskiej ropy brytyjską blokadą i czerwcowym zamrożeniem ich aktywów, a jedynym wielkim nabywcą amerykańskiego paliwa poza uprzywilejowanym kręgiem pozostawała Japonia, która sprowadzała ze Stanów Zjednoczonych około 80 procent swojej ropy. Pięć dni wcześniej Roosevelt zamroził japońskie aktywa w Stanach Zjednoczonych. Połączenie obu decyzji sprawiło, że od sierpnia 1941 roku do Japonii nie popłynęła już ani jedna amerykańska baryłka ropy.

„Przeciw agresorom”

Niektóre zestawienia podają, że Stany Zjednoczone ogłosiły tego dnia embargo naftowe „przeciwko agresorom”. Tak zapamiętano ten krok zwłaszcza w Japonii, gdzie do dziś opisuje się go jako embargo naftowe „wobec wszystkich państw agresorów”, które objęło także Japonię. Amerykański dokument był jednak zbudowany odwrotnie. Nie wskazywał agresorów, tylko wymieniał kraje, którym wolno było nadal kupować amerykańskie paliwo, a zakaz obejmował całą resztę świata. Telegram Departamentu Stanu do urzędów celnych z 1 sierpnia precyzował tę listę: oprócz państw obu Ameryk i Imperium Brytyjskiego licencje zachowały Egipt, Holenderskie Indie Wschodnie, wolne, nieokupowane przez Japończyków Chiny i Kongo Belgijskie. Formuła o krajach „opierających się agresji” była więc kluczem do tej listy, a nie oskarżeniem wymierzonym w konkretne państwo.

Za tą ostrożnością stała polityka, której Waszyngton trzymał się od dwóch lat. Wewnętrzne podsumowanie przygotowane w wydziale Dalekiego Wschodu Departamentu Stanu 31 lipca 1941 roku wyjaśniało, dlaczego nie odcięto Japonii od ropy wcześniej. Opinia publiczna długo nie chciała sankcji, inne kraje naftowe nie zgadzały się na embargo bez amerykańskich gwarancji wojskowych, a dowództwa armii i marynarki ostrzegały, że Stany Zjednoczone nie są gotowe do wojny na dwóch oceanach. Obawiano się nie tyle japońskiego ataku na Amerykę, ile tego, że pozbawiona ropy Japonia uderzy na brytyjskie i holenderskie kolonie w Azji Południowo-Wschodniej. Dlatego od lata 1940 roku zakazano jedynie sprzedaży benzyny lotniczej i złomu, a na resztę paliw wydawano licencje. Autorzy podsumowania dodawali, że sytuacja się zmieniła: wojna niemiecko-radziecka zmusiła Japonię do oglądania się na północ, Amerykanie zdążyli się dozbroić, a po zawarciu paktu trzech opinia publiczna stwardniała na tyle, że poparła nawet zamrożenie japońskich aktywów.

Od licencji do całkowitego embarga

Sam komunikat z 1 sierpnia nie oznaczał jeszcze zakazu sprzedaży Japonii wszelkiej ropy. Jego treść odpowiadała planowi, który pełniący obowiązki sekretarza stanu Sumner Welles przedstawił prezydentowi w liście z 31 lipca, a Roosevelt zatwierdził krótką adnotacją „SW OK. FDR”. Welles proponował, by Japonia nie dostawała benzyny ani olejów nadających się dla lotnictwa, ani surowców do ich produkcji, natomiast zwykłe paliwa mogła kupować w ilościach odpowiadających normalnemu poziomowi z lat 1935–1936. Taki był zamysł prezydenta: trzymać Tokio w niepewności, dawkować dostawy i w zależności od jego zachowania zaostrzać lub łagodzić kurs. Edward S. Miller, autor studium o finansowej wojnie Stanów Zjednoczonych z Japonią, ujął ten zamiar słowami, że zamrożenie miało przywołać Japonię „do rozsądku, a nie rzucić ją na kolana”.

W praktyce stało się inaczej, bo kontrola miała dwa piętra. Licencję eksportową wydawał Departament Stanu, ale za każdy towar trzeba było zapłacić, a pieniądze Japończyków w amerykańskich bankach były zamrożone. O ich zwolnieniu decydował międzyresortowy komitet kontroli środków zagranicznych (Foreign Funds Control Committee), w którym zasiadali przedstawiciele Departamentu Stanu, Departamentu Skarbu i Departamentu Sprawiedliwości. Najsilniejszą postacią komitetu był asystent sekretarza stanu do spraw gospodarczych Dean Acheson, zwolennik twardego kursu wobec Japonii. Instrukcja Departamentu Skarbu z 7 sierpnia określała, że wnioski o zapłatę za metale, maszyny, kauczuk, chemikalia i masę drzewną komitet będzie odrzucał, a w sprawie ropy wstrzyma się, dopóki nie zostanie wydana licencja eksportowa. Gdy jednak licencje wydawano, pieniędzy i tak nie zwalniano. Komitet żądał, by Japończycy płacili gotówką spoza Stanów Zjednoczonych, złotem albo z funduszy w Ameryce Łacińskiej, piętrzył wymagania i odkładał decyzje.

Dokumenty amerykańskie pokazują, jak wyglądało to w praktyce. Japońska marynarka zapowiedziała jeszcze w lipcu wizytę zbiornikowca „Shiriya” w Los Angeles w dniach 9–14 sierpnia w celu załadowania ropy naftowej. 6 sierpnia sekretarz stanu Cordell Hull odpisał ambasadorowi Kichisaburō Nomurze, że okręt może zawinąć do portu, a załoga zejść na ląd, ale ropę wolno mu będzie przyjąć tylko po uzyskaniu dwóch licencji: eksportowej Departamentu Stanu i finansowej Departamentu Skarbu. 11 sierpnia Departament Stanu zawiadomił urząd celny w Los Angeles, że wydał licencje na pewne produkty naftowe dla Japonii, „oczywiście pod warunkiem” uzyskania licencji finansowej. Tej licencji Japończycy nie dostali. Według Millera jeszcze w czerwcu 1941 roku japońskie firmy miały zatwierdzone licencje na 7,1 miliona baryłek benzyny i 21,9 miliona baryłek ropy, wartych około 50 milionów dolarów, co wystarczyłoby na miesiące, a w przypadku ropy surowej nawet na ponad dwa i pół roku dostaw. Zamrożenie dolarów uczyniło je bezużytecznymi jednym pociągnięciem pióra.

Historycy nie są zgodni, czy Roosevelt świadomie przyzwolił na ten skutek. Miller i część wcześniejszych badaczy, jak Jonathan Utley, uważają, że całkowite embargo było dziełem urzędników średniego szczebla, którzy wykorzystali luki w przepisach, a prezydent poznał jego zakres dopiero na początku września, po powrocie z rozmów z Churchillem, i uznał, że wycofanie się z niego wyglądałoby na słabość. Sam Miller przyznaje jednak, że brak dokumentów nie pozwala rozstrzygnąć, czy Roosevelt przyjął zamrożenie dolarów, bo zostało mu narzucone, czy dlatego, że tego właśnie chciał. Hull, który w lipcu i na początku sierpnia przebywał na kuracji w White Sulphur Springs, mówił 2 sierpnia przez telefon Wellesowi, że Japończycy zapewne pogodziliby się z całkowitym odcięciem ropy jako zasłużoną karą za Indochiny i że Stany Zjednoczone mogły pójść jeszcze dalej. Dodawał przy tym, że „nic ich nie powstrzyma oprócz siły”, a cała sprawa polega na tym, jak długo da się manewrować, zanim rozstrzygnie się wojna w Europie.

Wielka Brytania i Holandia działały równolegle. 30 lipca minister spraw zagranicznych Anthony Eden zapewniał Izbę Gmin, że bez licencji nic się już nie wydarzy, a 6 sierpnia dodał, że zamrożenie „zostało pomyślane poważnie i będzie poważnie wykonywane”. 4 sierpnia Acheson uzgodnił z przedstawicielami Londynu i Hagi, że amerykański Standard-Vacuum i brytyjsko-holenderski Shell nie będą występować o licencje na wywóz ropy z Indii Holenderskich do Japonii, a decyzję w tej sprawie pozostawią władzom w Batawii. Gdyby Holendrzy wydali licencje, Waszyngton zgodziłby się na zapłatę z zamrożonych kont japońskich, gdyby odmówili, również odmówiłby zapłaty. Batawia licencji nie wydała i holenderska ropa przestała płynąć do Japonii tak samo jak amerykańska.

Japończycy w Sajgonie

Pod 1 sierpnia kalendaria podają, że Japończycy zajęli Sajgon. Było to raczej domknięcie operacji, która trwała od kilku dni. Na mocy porozumienia wymuszonego na rządzie Vichy wojska japońskiej 25 Armii zaczęły lądować w południowych Indochinach 28 lipca, a w kolejnych dniach bez jednego wystrzału obsadziły port i lotniska wokół Sajgonu, zatokę Cam Ranh i bazy w Kambodży. Na początku sierpnia operacja była w zasadzie zakończona, a w Sajgonie urządziła się kwatera główna armii. Amerykański konsul w Sajgonie raportował 5 sierpnia, że Japończycy obsadzają bazy siłą 40 tysięcy żołnierzy lub większą, najwyraźniej z zamiarem pozostania na stałe, i że francuska suwerenność jest odtąd „tylko nazwą”.

Właśnie to wejście uruchomiło całą lawinę amerykańskich decyzji. W Waszyngtonie nikt nie wierzył japońskim zapewnieniom, że chodzi o „wspólną obronę” Indochin. Sajgon i Cam Ranh leżały kilkaset kilometrów od Malajów, Borneo i Filipin, a nowe lotniska w Kambodży pozwalały japońskim bombowcom sięgnąć Singapuru. Naturalnym następnym krokiem wydawała się Tajlandia, przez którą prowadziła lądowa droga na Malaje i do Birmy.

Ostrzeżenia w sprawie Tajlandii

Obawy o Tajlandię narastały od końca lipca. Brytyjczycy dowiedzieli się z tajnego źródła, że w trzecim tygodniu lipca japoński poseł w Bangkoku przedstawił rządowi tajlandzkiemu żądania: uznania Mandżukuo, rezygnacji z umów szkodliwych dla japońskiej „strefy wspólnego dobrobytu” i współpracy wojskowej. Tajlandzkie ministerstwo spraw zagranicznych zaprzeczało, by Japonia żądała baz, ale premier Plaek Pibulsongkram, który pół roku wcześniej zawdzięczał Japonii korzystny pokój z Francją, mówił brytyjskiemu posłowi Josiahowi Crosby’emu, że obawia się rosnącego nacisku Tokio. Amerykanie mieli własne sygnały. Japońska korespondencja dyplomatyczna, którą czytali dzięki „Magic”, od lipca zapowiadała dalszy marsz na południe, a postanowienia konferencji cesarskiej z 2 lipca wymieniały obok Indochin także Tajlandię.

Pierwsze ostrzeżenie padło w Waszyngtonie 31 lipca. Welles, działając na polecenie Roosevelta, oświadczył Nomurze, że według napływających informacji Japonia stawia Tajlandii takie same żądania gospodarcze i wojskowe jak niedawno Francji, że Tajlandia w niczym Japonii nie zagraża, a lipcowa propozycja prezydenta w sprawie neutralizacji Indochin obejmuje odtąd także Tajlandię. Następnego dnia ambasador Joseph Grew przekazał to samo w Tokio. 2 sierpnia u Wellesa zjawili się razem ambasador brytyjski lord Halifax oraz posłowie Australii i Związku Południowej Afryki, a ambasada brytyjska przekazała na piśmie prośbę Londynu: jeśli Stany Zjednoczone ostrzegą Japonię, publicznie lub dyplomatycznie, że dalsze wkraczanie do Tajlandii lub gdzie indziej wywoła amerykańską reakcję, Wielka Brytania podejmie równoległy krok. Welles odpowiedział, że Waszyngton czeka na japońską odpowiedź na propozycję prezydenta.

Brytyjczycy sami nie zamierzali obiecywać Tajom zbyt wiele. Eden poufnie uprzedzał Waszyngton, że Londyn wątpi, czy zdołałby udzielić Tajlandii pomocy wojskowej, i zamiast tego radził Phibunowi, by grał na zwłokę, opierał się japońskim żądaniom i dał do zrozumienia, że w razie użycia siły będzie się bronił. 5 sierpnia Phibun zapewnił Crosby’ego, że nie pozwoli żadnemu obcemu państwu korzystać z baz w Tajlandii i przeciwstawi się siłą każdemu, kto naruszy jej neutralność. Równocześnie jednak, pod naciskiem Tokio, uznał Mandżukuo, o czym tajlandzki rząd ogłosił w komunikacie, a tajlandzkie banki otworzyły Japończykom kredyty na zakup ryżu i kauczuku.

6 sierpnia ostrzeżenia padły publicznie po obu stronach Atlantyku. W Izbie Gmin, podczas debaty o sytuacji wojennej, Eden oświadczył, że Wielka Brytania od ponad stu lat utrzymuje z Tajlandią przyjazne stosunki i nie ma wobec niej żadnych zamiarów, „ale nie mniej prawdą jest, że wszelkie działanie zagrażające niepodległości i integralności Tajlandii byłoby sprawą bezpośredniej troski tego kraju, tym bardziej że zagrażałoby bezpieczeństwu Singapuru”. Dodał, że brytyjski ambasador w Tokio już 31 lipca zwrócił uwagę japońskiemu ministrowi spraw zagranicznych na kampanię prasową, która oskarżała Brytyjczyków o intrygi w Tajlandii, posługując się tym samym językiem co przed żądaniem baz w Indochinach. Tego samego dnia Hull, pytany na konferencji prasowej o słowa Edena, powiedział, że Stany Zjednoczone wielokrotnie wyrażały swój stosunek do podbojów siłą, także w rejonie Pacyfiku, że zrozumiałe jest „rosnące zaniepokojenie” ruchem, który objąłby Tajlandię, i że wszystko, co Welles mówił wcześniej o Indochinach, ma „szczególne zastosowanie do Tajlandii”.

Często pisze się, że rządy amerykański i brytyjski ostrzegły tego dnia Japonię przed inwazją na Tajlandię. W rzeczywistości ani Londyn, ani Waszyngton nie wystosowały 6 sierpnia formalnej noty. Były to publiczne deklaracje, starannie unikające słowa „wojna”, poprzedzone poufną wymianą zdań z japońskim ambasadorem. Wielka Brytania nie chciała zobowiązać się do niczego, czego nie mogłaby wykonać bez Amerykanów, a Roosevelt nie mógł bez Kongresu grozić wojną. Twarde ostrzeżenie, uzgodnione z Churchillem, padło dopiero 17 sierpnia.

Odpowiedź z Tokio i propozycja Konoe

Również 6 sierpnia Nomura przyniósł Hullowi, który właśnie wrócił do Waszyngtonu, długo oczekiwaną odpowiedź na lipcową propozycję Roosevelta. Rząd premiera Fumimaro Konoe i ministra spraw zagranicznych admirała Teijirō Toyody zapewniał, że wejście do Indochin miało „całkowicie pokojowy charakter” i było konieczne, by uspokoić japońską opinię publiczną, rozjątrzoną amerykańskimi, brytyjskimi i holenderskimi sankcjami. Japonia obiecywała, że nie wprowadzi wojsk do innych krajów południowo-zachodniego Pacyfiku, wycofa je z Indochin po zakończeniu „incydentu chińskiego” i zagwarantuje neutralność Filipin. W zamian Stany Zjednoczone miały wstrzymać swoje przygotowania wojskowe w regionie i nakłonić do tego Brytyjczyków i Holendrów, przywrócić normalny handel, pomóc Japonii w zdobywaniu surowców, zwłaszcza w Indiach Holenderskich, pośredniczyć w rokowaniach z Czang Kaj-szekiem i uznać szczególną pozycję Japonii w Indochinach nawet po wycofaniu wojsk.

Hull schował dokument do kieszeni, nie czytając go. Powiedział ambasadorowi, że jest „szczerze pesymistą”, bo podczas gdy obaj od miesięcy szukali porozumienia, kontrolowana przez rząd japońska prasa wzywała do podbojów i oskarżała Stany Zjednoczone o „okrążanie” Japonii. Porównał to z Niemcami, które walcząc setki kilometrów od własnych granic w Rosji, mówiły o obronie przed agresją. 8 sierpnia wręczył Nomurze odpowiedź: propozycja japońska nie odpowiadała na propozycję prezydenta. Wtedy Nomura, zgodnie z instrukcją z Tokio, zapytał, czy nie byłoby możliwe spotkanie szefów obu rządów, na przykład w Honolulu. Konoe, który po zamrożeniu aktywów i embargu zrozumiał, że czas działa przeciwko niemu, chciał spotkać się z Rooseveltem osobiście i uzyskać porozumienie, którego nie mogli zawrzeć dyplomaci, a potem narzucić je armii, powołując się na wolę cesarza. Hull odparł, że to od Japonii zależy, czy zmieni politykę na tyle, by takie spotkanie miało sens. Roosevelta nie było wtedy w Waszyngtonie. Płynął już na spotkanie z Winstonem Churchillem u wybrzeży Nowej Fundlandii.

Miejsce w wojnie

Embargo naftowe z sierpnia 1941 roku, choć ogłoszone jako półśrodek, okazało się jednym z najważniejszych kroków na drodze do wojny na Pacyfiku. Szef sztabu generalnego marynarki admirał Osami Nagano już 31 lipca meldował cesarzowi Hirohito, że zapasy ropy wystarczą na około dwa lata, a w razie wojny na półtora roku. Japoński sztab generalny, który jeszcze 26 lipca zapisał w dzienniku, że nie spodziewa się całkowitego embarga, dopisał później na marginesie, że była to pomyłka całego sztabu i ministerstwa wojny. Od tej chwili w Tokio liczono czas do wyczerpania się paliwa: każdy miesiąc rokowań oznaczał flotę słabszą o kolejne setki tysięcy ton ropy.

W połowie sierpnia na konferencji atlantyckiej Churchill zabiegał o ostre wspólne ostrzeżenie, w którym mowa byłaby o środkach mogących doprowadzić do wojny. Roosevelt je złagodził. 17 sierpnia, po powrocie do Waszyngtonu, wręczył Nomurze oświadczenie, że jeśli Japonia podejmie dalsze kroki w kierunku podporządkowania sąsiednich krajów siłą lub groźbą siły, Stany Zjednoczone będą zmuszone „natychmiast podjąć wszelkie kroki”, jakie uznają za konieczne dla ochrony swoich praw i bezpieczeństwa. Równocześnie zostawił otwarte drzwi do rozmów i do spotkania z Konoe. 24 sierpnia Churchill powiedział w przemówieniu radiowym o japońskiej ekspansji, że „to musi się skończyć”, a jeśli nadzieje na pokojowe porozumienie zawiodą, Wielka Brytania „bez wahania stanie u boku Stanów Zjednoczonych”.

Spotkanie Roosevelta z Konoe nigdy się nie odbyło, bo Waszyngton żądał najpierw japońskich ustępstw w sprawie Chin i Indochin. 6 września konferencja z udziałem cesarza postanowiła przygotować się do wojny ze Stanami Zjednoczonymi, Wielką Brytanią i Holandią, jeśli do początku października rokowania nie przyniosą wyniku. W październiku Konoe ustąpił, a premierem został generał Hideki Tōjō. Embargo nie zostało już zniesione. 8 grudnia 1941 roku czasu azjatyckiego japońskie wojska wylądowały na Malajach i wkroczyły do Tajlandii, której rząd po kilku godzinach walk zgodził się na przemarsz, a 21 grudnia zawarł z Japonią sojusz. Tej samej doby lotnictwo pokładowe zaatakowało Pearl Harbor, a na przełomie 1941 i 1942 roku Japończycy zajęli pola naftowe Borneo i Sumatry, o które od sierpnia 1941 roku w gruncie rzeczy toczyła się cała gra.