Roosevelt podpisuje ustawę Lend-Lease

We wtorek 11 marca 1941 roku, dziesięć minut przed szesnastą, prezydent Franklin Delano Roosevelt podpisał w Białym Domu ustawę „o wspieraniu obrony Stanów Zjednoczonych”, znaną jako H.R. 1776 albo, od jej najważniejszych słów, ustawa Lend-Lease – o „pożyczce i dzierżawie”. Kilka godzin wcześniej Izba Reprezentantów przyjęła 317 głosami przeciw 71 poprawki, które do jej tekstu wprowadził Senat, uchwalając ustawę w sobotę 8 marca stosunkiem głosów 60 do 31. Zakończyły się w ten sposób dwa miesiące sporu, który od złożenia projektu 10 stycznia dzielił amerykańską politykę, a zarazem pierwszy rozdział trzeciej kadencji prezydenta, wybranego ponownie w listopadzie 1940 roku. Prezydent nie czekał ani dnia: w ciągu trzech godzin od podpisania wydał dwie pierwsze dyrektywy, w których uznał obronę Wielkiej Brytanii i Grecji za żywotną dla obrony Stanów Zjednoczonych, i zatwierdził pierwsze listy sprzętu, który miał do nich popłynąć.

Ustawa nie przewidywała pożyczek ani sprzedaży na kredyt. Pozwalała prezydentowi produkować lub nabywać broń i inne „artykuły obronne” dla każdego państwa, którego obronę uzna za żywotną dla bezpieczeństwa Ameryki, i przekazywać je temu państwu na warunkach, które sam uzna za zadowalające. Stany Zjednoczone, formalnie wciąż neutralne, stały się w ten sposób zapleczem materiałowym wojny przeciw Niemcom i Włochom – „arsenałem demokracji”, jak zapowiadał Roosevelt w grudniu 1940 roku.

Trzy tygodnie w Senacie

Izba Reprezentantów przyjęła projekt 8 lutego, 260 głosami przeciw 165, i przesłała go do Senatu. Senacka komisja spraw zagranicznych, która od końca stycznia przesłuchiwała świadków – wśród nich 6 lutego Charlesa Lindbergha, przekonującego, że pomoc dla Brytyjczyków nie przesądzi o wyniku wojny, a 11 lutego Wendella Willkiego, który wzywał do jej zwiększenia – zarekomendowała ustawę 15 głosami przeciw 8. Senat przystąpił do jej rozpatrywania 14 lutego, a merytoryczna debata zaczęła się 17 lutego wystąpieniem przywódcy demokratycznej większości Albena Barkleya. Barkley, który w styczniu wniósł projekt w Senacie, przekonywał, że jeśli Hitler wygra, Ameryka stanie wobec wrogiego jej świata: Niemcy opanują Europę, Włochy Afrykę, a flota państw Osi będzie dwa i pół raza silniejsza od amerykańskiej. Pomoc dla Wielkiej Brytanii nazywał najpewniejszą metodą, by trzymać wojnę z dala od Stanów Zjednoczonych. Po stronie ustawy stanął także zastępca republikańskiego przywódcy Warren Austin z Vermontu.

Przeciwnicy, z republikanami Robertem A. Taftem z Ohio i Geraldem Nye’em z Dakoty Północnej oraz demokratą Burtonem K. Wheelerem z Montany na czele, powtarzali argumenty znane z debaty w Izbie: że ustawa oddaje prezydentowi władzę rozporządzania majątkiem państwa bez granic, a w praktyce prawo decydowania o wojnie i pokoju, i że jest pierwszym krokiem do wysłania amerykańskich żołnierzy do Europy. Debata ciągnęła się prawie trzy tygodnie, a zwolennicy ustawy oskarżali opozycję, że celowo przeciąga obrady, by opóźnić głosowanie. Senat odrzucił kilkanaście poprawek, które mogły zmienić charakter ustawy, w tym wniosek demokraty z Wyomingu Josepha O’Mahoneya, by na dostarczanie lub konwojowanie dostaw do Europy przez amerykańskie siły zbrojne potrzebna była zgoda Kongresu (28 głosów za, 63 przeciw). Upadły też propozycje, by zastąpić całą konstrukcję zwykłym kredytem albo wymienić w ustawie z nazwy państwa, które mogą dostać pomoc – na przykład tylko Wielką Brytanię, Chiny i Grecję. Przeciwnicy zwracali uwagę, że ogólne brzmienie pozwoli prezydentowi pomagać nawet Związkowi Radzieckiemu, związanemu wówczas jeszcze z Niemcami układem z sierpnia 1939 roku; administracja odpowiadała, że sytuacja zmienia się zbyt szybko, by uchwalać nową ustawę przy każdej zmianie położenia strategicznego.

Administracja przyjęła natomiast, po negocjacjach, poprawkę demokraty z Luizjany Allena Ellendera, która w ostatecznym tekście stała się paragrafem 10: nic w ustawie nie mogło być interpretowane jako zmiana obowiązującego prawa o użyciu amerykańskich sił lądowych i morskich, z wyjątkiem produkcji, zakupów i napraw sprzętu, przekazywania informacji i innych celów niebojowych. Senat przyjął ją 65 głosami przeciw 24. Ostateczny tekst stanowił też, że broń dla innych państw można produkować tylko w granicach środków, które Kongres na ten cel przeznaczy, a sprzęt kupowany z przyszłych budżetów armii i marynarki przekazywać tylko wtedy, gdy Kongres na to wyraźnie zezwoli. Pozostałe zastrzeżenia dopisane w lutym przez Izbę – termin wygaśnięcia pełnomocnictw 30 czerwca 1943 roku, limit 1,3 miliarda dolarów na sprzęt z istniejących zapasów, obowiązek sprawozdań co 90 dni, prawo Kongresu do odebrania pełnomocnictw uchwałą obu izb i klauzula, że ustawa nie upoważnia marynarki do konwojowania statków – pozostały w tekście.

W sobotę 8 marca późnym wieczorem opozycja ustąpiła i doszło do głosowania. Za ustawą opowiedziało się 60 senatorów, przeciw 31. Podział był podobny jak w Izbie Reprezentantów, choć mniej ostry: za głosowało 49 demokratów i 10 republikanów, przeciw 13 demokratów i 17 republikanów, a pozostałe dwa głosy oddali senatorowie spoza dwóch wielkich partii.

Wtorek 11 marca

Ponieważ Senat zmienił tekst przyjęty przez Izbę Reprezentantów, ustawa musiała do niej wrócić. Kierownictwo demokratycznej większości nie chciało ryzykować komisji uzgodnieniowej i kolejnych tygodni zwłoki, dlatego Izba głosowała nad specjalną uchwałą (H.Res. 131), której przyjęcie oznaczało jednocześnie zgodę na wszystkie senackie poprawki. Republikanin Hamilton Fish, najzagorzalszy przeciwnik ustawy, ostrzegał jeszcze w ostatniej debacie, że wojna, do której prowadzi, sprawi, iż pierwsza wojna światowa będzie wyglądać przy niej jak „zwykły piknik”. Jego głos nie zmienił już niczego: 11 marca Izba przyjęła uchwałę 317 głosami przeciw 71. Zaraz po głosowaniu przywódca republikanów w Izbie Joseph W. Martin i republikański senator Arthur Vandenberg z Michigan, obaj aktywni przeciwnicy ustawy, wydali oświadczenia, w których zapowiadali, że skoro stała się ona prawem, poprą jej wykonanie.

Ustawę natychmiast przepisano na czysto i zawieziono do Białego Domu. Roosevelt podpisał ją po południu, o 15.50. Otrzymała numer 11 w zbiorze ustaw publicznych 77. Kongresu. Tekst liczył zaledwie jedenaście paragrafów, a jego tytuł zwolennicy rozumieli dosłownie: broń wysłana Brytyjczykom była dla nich inwestycją we własne bezpieczeństwo. Sekretarz wojny Henry Stimson mówił w czasie debaty, że Ameryka niczego nie pożycza, tylko kupuje własne bezpieczeństwo w czasie, gdy sama się zbroi.

Pierwsze dyrektywy

Administracja była przygotowana. Część sprzętu, który miał popłynąć do Wielkiej Brytanii, była już spakowana pod koniec lutego, gdy przyjęcie ustawy wydawało się przesądzone. Według Edwarda Stettiniusa, który od jesieni 1941 roku kierował programem, w ciągu trzech godzin od podpisania ustawy Roosevelt wydał dwie dyrektywy. Dyrektywa nr 1 uznawała obronę Wielkiej Brytanii za żywotną dla obrony Stanów Zjednoczonych i upoważniała sekretarza marynarki Franka Knoxa do przekazania Brytyjczykom 28 kutrów torpedowych typu PT i pokrewnych ścigaczy, które dopiero co weszły do służby w US Navy, a także 3000 ładunków miotających do bomb głębinowych oraz dział okrętowych średniego kalibru z podstawami i amunicją do uzbrajania statków handlowych. Brytyjczycy prosili o te kutry już latem 1940 roku, przy umowie „niszczyciele za bazy”, z myślą o obronie kanału La Manche przed inwazją, ale były wówczas jeszcze w budowie i ówczesne prawo nie pozwalało ich przekazać. Działa dla statków handlowych odpowiadały na najpilniejszą potrzebę chwili: w bitwie o Atlantyk U-Booty i niemieckie samoloty topiły coraz więcej brytyjskiego tonażu, a uzbrojenia dla statków brakowało tak bardzo, że później Brytyjczycy za zgodą prezydenta przekazywali część tych dział Norwegom, Holendrom, Grekom i Jugosłowianom, których floty handlowe pływały w alianckich konwojach.

Dyrektywa nr 2, z tego samego dnia, uznawała za żywotną dla Stanów Zjednoczonych obronę Grecji i upoważniała sekretarza wojny do przekazania Grekom 50 dział kalibru 75 mm ze 150 tysiącami pocisków oraz 30 tysięcy pocisków do haubic 155 mm, jakich używali w górach Albanii przeciw Włochom. Grecja, rządzona od śmierci Joanisa Metaksasa przez Aleksandrosa Korizisa, od października 1940 roku z powodzeniem odpierała włoską napaść, ale do marca 1941 roku zdołała kupić w Ameryce niewiele: kilkadziesiąt tysięcy pocisków moździerzowych i kilkaset ton trotylu. Teraz jej sytuacja stawała się dramatyczna. 1 marca do paktu trzech przystąpiła Bułgaria, a nad jej granicą z Grecją stanęły wojska niemieckie, które na początku marca przeprawiły się przez Dunaj; 7 marca w Pireusie zaczęły lądować pierwsze oddziały brytyjskie. Amerykańska pomoc była skromna i spóźniona: działa i amunicję udało się załadować na statek dopiero w połowie kwietnia, a 28 marca Roosevelt kazał skierować do Grecji trzydzieści myśliwców Grumman, przeznaczonych pierwotnie dla Brytyjczyków. Pierwsze z nich wypłynęły z Nowego Jorku 1 kwietnia, kilka dni przed niemieckim atakiem na Grecję.

Pożyczka, dzierżawa czy kredyt?

Kronikarskie streszczenia opisują ustawę jako zgodę na to, by Wielka Brytania, Chiny i inne państwa alianckie kupowały amerykański sprzęt wojskowy, odraczając zapłatę do końca wojny. To uproszczenie, które oddaje intencję, ale nie mechanizm. Ustawa nie wymieniała z nazwy żadnego kraju – ani Wielkiej Brytanii, ani Chin – i nie przewidywała ani sprzedaży na kredyt, ani pożyczek. Paragraf 3 pozwalał prezydentowi upoważniać sekretarza wojny, sekretarza marynarki lub szefa każdego innego resortu do wytwarzania lub nabywania artykułów obronnych dla rządu każdego państwa, „którego obronę prezydent uzna za żywotną dla obrony Stanów Zjednoczonych”, a następnie do ich „sprzedania, przeniesienia własności, wymiany, wydzierżawienia, pożyczenia lub innego rozporządzenia” nimi. Warunki ustalał sam prezydent, a korzyścią dla Stanów Zjednoczonych mogła być „zapłata lub zwrot w naturze lub w mieniu albo jakakolwiek inna bezpośrednia lub pośrednia korzyść”, którą uzna za zadowalającą.

Była to prawna forma przypowieści o wężu ogrodowym, którą Roosevelt opowiedział dziennikarzom 17 grudnia 1940 roku: sąsiadowi, któremu pali się dom, pożycza się wąż i nie żąda zapłaty, tylko zwrotu, gdy pożar się skończy. W praktyce oznaczało to, że sprzęt przekazany w ramach Lend-Lease służył odbiorcy, dopóki nie został zniszczony albo zwrócony, a rozliczenie odkładano na po wojnie i nie musiało ono przybrać postaci pieniędzy. Prezydent i jego doradcy, zwłaszcza sekretarz skarbu Henry Morgenthau, dobrze pamiętali, że kredyty z pierwszej wojny światowej, których Europejczycy nie byli w stanie spłacić, zatruwały stosunki transatlantyckie przez całe lata dwudzieste i trzydzieste i doprowadziły do uchwalenia w 1934 roku ustawy Johnsona, zakazującej pożyczek państwom niespłacającym długów. Lend-Lease miał ominąć tę pułapkę: nie tworzyć długu w dolarach, który po wojnie znów stałby się kością niezgody.

Ustawa zawierała też zabezpieczenia. Odbiorca musiał się zobowiązać, że bez zgody prezydenta nie przekaże otrzymanego sprzętu ani informacji nikomu innemu. Prezydent mógł zlecać naprawy obcych okrętów w amerykańskich stoczniach i przekazywać informacje wojskowe o dostarczanym sprzęcie. Nie mógł natomiast, jak podkreślały poprawki, używać marynarki do konwojowania statków ani wysyłać amerykańskich statków do stref walk wbrew ustawie o neutralności z 1939 roku. Ładunki Lend-Lease musiały więc przepływać Atlantyk na statkach brytyjskich i innych państw, przez wody, na których polowały niemieckie okręty podwodne.

Nowe zasady nie objęły zamówień złożonych wcześniej. Za sprzęt zakontraktowany przed 11 marca Brytyjczycy nadal musieli płacić gotówką, co przez cały 1941 rok obciążało ich topniejące rezerwy dolarowe. Pomoc „na wzór węża ogrodowego” dotyczyła dopiero nowych dostaw, a te wymagały nowych pieniędzy.

Siedem miliardów dolarów

Sama ustawa nie dawała prezydentowi żadnych pieniędzy poza prawem przekazania sprzętu z istniejących zapasów armii i marynarki o wartości do 1,3 miliarda dolarów, a tych zapasów, potrzebnych do szkolenia rozrastającej się po wprowadzeniu poboru armii, było niewiele. Do końca 1941 roku przekazano z nich sprzęt wart zaledwie 173 miliony dolarów. Dlatego już 12 marca Roosevelt zwrócił się do Kongresu o 7 miliardów dolarów na produkcję samolotów, czołgów, dział, okrętów, surowców, urządzeń przemysłowych i żywności dla państw, których obronę uznano za żywotną. Była to suma większa niż cały budżet obronny Stanów Zjednoczonych sprzed roku. Obie izby uchwaliły ją dużymi większościami w ciągu dwóch tygodni – opór izolacjonistów, wyczerpany w debacie nad samą ustawą, nie miał już siły – i 27 marca prezydent podpisał ustawę o uzupełniających środkach na pomoc obronną. Pieniądze z tej puli nie mogły jednak szybko zamienić się w broń, bo od złożenia zamówienia do wyjścia sprzętu z fabryki mijały miesiące. Najszybciej popłynęła żywność: 16 kwietnia Roosevelt polecił przekazać Brytyjczykom 100 tysięcy skrzynek mleka skondensowanego oraz po 11 tysięcy ton sera i jaj.

Programem kierował początkowo w praktyce najbliższy doradca prezydenta Harry Hopkins, który w styczniu i lutym spędził kilka tygodni w Wielkiej Brytanii, sprawdzając, czego Brytyjczycy naprawdę potrzebują. Roosevelt zastrzegł sobie przy tym osobiste podpisywanie każdej decyzji o przydziale środków i każdej dyrektywy o przekazaniu sprzętu.

„Nowa Magna Charta”

W Londynie ustawę przyjęto z ulgą. Nazajutrz, 12 marca, Winston Churchill odpowiadał w Izbie Gmin na pytanie posła Hastingsa Lees-Smitha. Ustawa, mówił, stała się prawem, gdy prezydent ją podpisał, i w imieniu Izby i narodu wyraził „głębokie i pełne szacunku uznanie dla tego pomnika szczodrego i dalekowzrocznego męża stanu”. Najpotężniejsza demokracja, mówił dalej, oświadczyła w uroczystej ustawie, że poświęci swoją przytłaczającą siłę przemysłową i finansową, by zapewnić klęskę nazizmu i pozwolić narodom wielkim i małym żyć w bezpieczeństwie, tolerancji i wolności. Rząd i naród Stanów Zjednoczonych napisały w ten sposób nową Magna Chartę, która nie tylko szanuje prawa, na jakich może się opierać zdrowa i rozwijająca się cywilizacja, ale też głosi obowiązek wolnych ludzi i wolnych narodów, by dzielić odpowiedzialność i ciężar ich obrony. Kilka tygodni wcześniej, 9 lutego, prosił w radiu: „Dajcie nam narzędzia, a dokończymy dzieła”. Teraz Amerykanie zobowiązali się te narzędzia dostarczyć.

Roosevelt podsumował debatę 15 marca w przemówieniu na dorocznej kolacji Stowarzyszenia Korespondentów Białego Domu, transmitowanym przez radio. Decyzja Kongresu, mówił, jest „końcem wszelkich prób appeasementu w naszym kraju, końcem namawiania nas, byśmy dogadali się z dyktatorami, końcem kompromisu z tyranią”. Decyzje demokracji zapadają powoli, ale gdy już zapadną, ogłasza się je „nie głosem jednego człowieka, lecz głosem stu trzydziestu milionów”. Brytyjczykom i ich greckim sojusznikom obiecywał statki, samoloty, czołgi, działa i amunicję, a Chinom, które od 1937 roku walczyły z Japonią, zapewnił, że także dostaną amerykańską pomoc. Powtarzał, że czas ma znaczenie najwyższe: potrzebna była „szybkość, i to szybkość teraz”.

Miejsce w wojnie

Ustawa podpisana 11 marca 1941 roku zakończyła amerykańską neutralność w dawnym rozumieniu tego słowa. Kongres, który w 1935 roku zakazywał sprzedaży broni wszystkim walczącym jednakowo, a w 1939 roku pozwalał jedynie na zakupy za gotówkę, teraz upoważnił prezydenta, by wybrał stronę i uzbrajał ją na koszt amerykańskiego podatnika. Ogólne brzmienie, którego tak bali się przeciwnicy, okazało się jej największą siłą. 6 maja 1941 roku Roosevelt uznał za żywotną obronę Chin Czang Kaj-szeka, wkrótce potem objął pomocą rządy emigracyjne okupowanych państw, w tym Polski, a po niemieckiej napaści na Związek Radziecki w czerwcu – także ZSRR: na podstawie protokołu podpisanego w Moskwie 1 października, formalnie od 7 listopada 1941 roku. Do zakończenia programu, wkrótce po kapitulacji Japonii latem 1945 roku, Stany Zjednoczone przekazały w jego ramach dobra wartości około 50 miliardów dolarów, mniej więcej jedną szóstą swoich wydatków wojennych: ponad 31 miliardów przypadło Wielkiej Brytanii i jej imperium, ponad 11 miliardów ZSRR, około 3 miliardów Francji i ponad półtora miliarda Chinom. Sprzęt, paliwo i żywność płynęły przez Atlantyk, konwojami arktycznymi do Murmańska, przez Iran i przez Pacyfik do Władywostoku. Sojusznicy odwzajemniali się „odwrotnym Lend-Lease”, głównie usługami i zaopatrzeniem dla amerykańskich wojsk, wartym około 7,8 miliarda dolarów.

Rozliczenie, zgodnie z zapowiedzią, nie nastąpiło w dolarach. Większość sprzętu zniszczono w walce. W zamian Waszyngton w porozumieniu o wzajemnej pomocy z Wielką Brytanią z 23 lutego 1942 roku wymógł zobowiązanie do wspólnej budowy powojennego, otwartego porządku gospodarczego. Spłacano jedynie dostawy, które dotarły po zakończeniu programu: Wielka Brytania kupiła je za długoterminową pożyczkę, którą spłaciła w 2006 roku.

Logika ustawy prowadziła też dalej, niż przewidywały jej zastrzeżenia. Broń trzeba było dowieźć do odbiorców, a na Atlantyku U-Booty topiły statki szybciej, niż je budowano. Już wiosną 1941 roku amerykańska marynarka rozszerzała patrole na zachodni Atlantyk, a od września, mimo klauzuli o konwojach, eskortowała konwoje i dostała rozkaz strzelania do niemieckich okrętów podwodnych, powołując się na uprawnienia prezydenta jako zwierzchnika sił zbrojnych. Do wojny Stany Zjednoczone weszły dopiero po japońskim ataku na Pearl Harbor i niemieckim wypowiedzeniu wojny w grudniu 1941 roku. Od 11 marca nie były jednak już tylko widzem, lecz zapleczem koalicji walczącej z państwami Osi – tym „arsenałem demokracji”, bez którego trudno wyobrazić sobie zarówno przetrwanie Wielkiej Brytanii w 1941 roku, jak i późniejsze zwycięstwa Armii Czerwonej, poruszającej się w dużej mierze na amerykańskich ciężarówkach.