Projekt umowy „niszczyciele za bazy”

W piątek 16 sierpnia 1940 roku prezydent Franklin Delano Roosevelt przekazał dziennikarzom zgromadzonym na konferencji prasowej w Białym Domu krótki komunikat. Rząd Stanów Zjednoczonych, oświadczył, prowadzi rozmowy z rządem Imperium Brytyjskiego w sprawie nabycia baz morskich i lotniczych potrzebnych do obrony zachodniej półkuli, a zwłaszcza Kanału Panamskiego, a równolegle rozmawia z rządem Kanady o wspólnej obronie półkuli. Na pytania o to, czy w grę wchodzą stare amerykańskie niszczyciele, których od maja domagał się Winston Churchill, prezydent odpowiadać nie chciał. Gdy cztery dni później reporterzy wrócili do tematu, poradził im, by nie spekulowali, „tak jak w zeszły piątek”.

Często podaje się, że 16 sierpnia „podano do publicznej wiadomości pierwszy projekt” porozumienia „niszczyciele za bazy”. To uproszczenie. Żadnego projektu tego dnia nie opublikowano. Publicznie potwierdzono jedynie, że rokowania o bazy trwają, a o niszczycielach Biały Dom milczał. Pierwsze pisemne projekty not, które miały wymienić oba rządy, przygotował kilka dni później, 19 i 20 sierpnia, podsekretarz stanu Sumner Welles i wręczył je poufnie brytyjskiemu ambasadorowi. Warunki transakcji opinia publiczna poznała dopiero 3 września, gdy porozumienie było już podpisane. Komunikat z 16 sierpnia był jednak pierwszym oficjalnym sygnałem, że między neutralną Ameryką a walczącą Wielką Brytanią dojrzewa umowa bez precedensu.

Pięćdziesiąt starych niszczycieli

Pierwszą prośbę Churchill wysłał już 15 maja 1940 roku, kilka dni po rozpoczęciu niemieckiej ofensywy na zachodzie i po objęciu przez siebie urzędu premiera. Prosił wtedy o wypożyczenie 40–50 starszych niszczycieli, kilkuset samolotów i sprzętu przeciwlotniczego. Roosevelt odpowiedział, że takiego kroku nie może zrobić bez wyraźnej zgody Kongresu, a w roku wyborczym, przy silnych nastrojach izolacjonistycznych, nie był pewien, czy w ogóle warto o nią prosić. Chodziło o niszczyciele zbudowane masowo pod koniec I wojny światowej i w pierwszych latach po niej, nazywane od czterech kominów four-pipers: okręty o wyporności około 1200 ton, typów Caldwell, Wickes i Clemson. Większość z nich przez lata stała w rezerwie, a od września 1939 roku część przywrócono do służby w amerykańskim patrolu neutralności na Atlantyku.

Dla Royal Navy nawet takie okręty były bezcenne. Niszczyciele były jej końmi roboczymi: eskortowały konwoje, polowały na okręty podwodne, a latem 1940 roku miały być pierwszą zaporą przeciw niemieckiej inwazji przez kanał La Manche. Tymczasem w Norwegii i podczas ewakuacji spod Dunkierki Brytyjczycy stracili kilkanaście niszczycieli, a dziesiątki innych stały w stoczniach z uszkodzeniami. W lipcu niemieckie bombowce zaczęły atakować konwoje i okręty w kanale, co otworzyło bitwę o Anglię. Nowe niszczyciele z brytyjskich stoczni miały przybyć dopiero w 1941 roku.

Stary problem miał też nowy wymiar prawny. Ustawa z 28 czerwca 1940 roku o rozbudowie marynarki, za sprawą poprawki forsowanej przez przewodniczącego senackiej komisji spraw morskich Davida I. Walsha, zakazała przekazywania lub sprzedawania jakiejkolwiek broni i jakichkolwiek okrętów należących do Stanów Zjednoczonych, jeśli szef operacji morskich (Chief of Naval Operations) – w przypadku sprzętu marynarki – albo szef sztabu armii nie zaświadczy wcześniej, że nie są one niezbędne dla obrony kraju. Admirał Harold R. Stark, który właśnie prosił Kongres o miliardy na flotę dwóch oceanów, nie mógł łatwo poświadczyć, że okręty, które marynarka utrzymuje w służbie, są zbędne.

31 lipca Churchill napisał do Roosevelta po raz kolejny, tym razem dramatycznie. W ciągu ostatnich dziesięciu dni, wyliczał, zatonęły cztery brytyjskie niszczyciele, a siedem zostało uszkodzonych. Prosił o 50 lub 60 okrętów oraz o kutry torpedowe i samoloty dla floty. „Panie Prezydencie – pisał – z wielkim szacunkiem muszę Panu powiedzieć, że w długiej historii świata jest to rzecz, którą trzeba zrobić TERAZ”.

Pomysł wymiany

Myśl o bazach pojawiła się wcześniej niż pomysł połączenia ich z niszczycielami. Pod koniec maja brytyjski ambasador w Waszyngtonie, Philip Kerr, markiz Lothian, zaproponował Londynowi, by Wielka Brytania sama zaoferowała Amerykanom dzierżawę terenów pod bazy na Nowej Fundlandii, Bermudach i Trynidadzie. Gabinet brytyjski odrzucił ten pomysł, między innymi dlatego, że Amerykanie odmawiali wówczas niszczycieli. Dopiero pod koniec lipca zmienił zdanie i zgodził się zaoferować ograniczone prawa do baz bez żądania niczego w zamian.

W tym samym czasie po drugiej stronie Atlantyku sprawą zajęli się prywatni obywatele. W lipcu w nowojorskim klubie Century Association zaczęła się spotykać grupa wpływowych zwolenników pomocy dla Wielkiej Brytanii: publicystów, wydawców, prawników i bankierów, wśród nich wydawca tygodnika „Time” Henry Luce i dziennikarz Joseph Alsop. Nazywano ich Grupą Century (Century Group). Uważali, że Ameryka nie może czekać, aż Wielka Brytania upadnie, i że stare niszczyciele należy jej oddać, a żeby Kongres i wyborcy to przełknęli, trzeba je wymienić na coś, co wzmocni bezpieczeństwo samych Stanów Zjednoczonych: na bazy na brytyjskich wyspach u wybrzeży Ameryki. Projekt, w poprawionej wersji z 25 lipca, krążył po waszyngtońskich gabinetach i trafił do Lothiana, a 1 sierpnia przedstawiciele grupy przedstawili go samemu prezydentowi.

Grupa działała w porozumieniu z Komitetem na rzecz Obrony Ameryki przez Pomoc dla Aliantów (Committee to Defend America by Aiding the Allies) kierowanym przez dziennikarza z Kansas Williama Allena White’a. Wspólnie przygotowały wydarzenie, które przeniosło sprawę na pierwsze strony gazet. 4 sierpnia niemal 80-letni generał John Pershing, dowódca amerykańskich wojsk we Francji w latach 1917–1918, wystąpił w radiu i wezwał do natychmiastowego przekazania Brytyjczykom co najmniej 50 niszczycieli. „Pershing ostrzega USA: pomóżcie Wielkiej Brytanii, wysyłając teraz 50 niszczycieli” – tytułował następnego dnia „New York Times”. 11 sierpnia ten sam dziennik opublikował list czterech prawników, wśród nich byłego podsekretarza skarbu Deana Achesona, przekonujących, że prezydent może przekazać okręty bez nowej ustawy. Sondaże z połowy sierpnia wskazywały, że za przekazaniem niszczycieli Wielkiej Brytanii jest blisko dwie trzecie Amerykanów, a za nabyciem brytyjskich wysp lub baz na nich – ponad cztery piąte.

Decyzje w Białym Domu

2 sierpnia Roosevelt omówił sprawę na posiedzeniu gabinetu. Zanotował potem, że wszyscy bez jednego głosu sprzeciwu uznali, iż przetrwanie Wysp Brytyjskich pod niemieckim atakiem może w dużej mierze zależeć od tego, czy dostaną te niszczyciele. Sekretarz marynarki Frank Knox proponował, by Wielka Brytania w zamian sprzedała Stanom Zjednoczonym część swoich posiadłości na zachodniej półkuli. Sekretarz stanu Cordell Hull sprzeciwił się, bo kupowanie kolonii przeczyłoby zasadom, które Ameryka kilka dni wcześniej forsowała na konferencji w Hawanie. Prezydent zaproponował rozwiązanie pośrednie: nie kupno terytoriów, lecz dzierżawę baz. Gabinet uważał wtedy jeszcze, że bez nowej ustawy się nie obejdzie, a Kongres uchwali ją tylko wtedy, gdy Brytyjczycy dadzą żelazną gwarancję, że w razie upadku wysp ich flota nie trafi w ręce Niemców, lecz będzie walczyć dalej z portów imperium. Pamięć o tym, co zaledwie miesiąc wcześniej rozegrało się wokół floty francuskiej w Mers-el-Kébir, była świeża. Ustalono też, że William Allen White spróbuje uzyskać od republikańskiego kandydata na prezydenta Wendella Willkiego obietnicę, że nie zrobi z niszczycieli tematu kampanii i pomoże przekonać republikanów w Kongresie.

5 sierpnia Lothian przedstawił brytyjską listę życzeń: 96 niszczycieli, 20 kutrów torpedowych, 50 samolotów patrolowych dla marynarki, bombowce nurkujące i 250 tysięcy karabinów. W zamian Brytyjczycy oferowali niewiele: przedłużenie zgody z 1939 roku na ograniczone korzystanie przez amerykańską marynarkę z wód i urządzeń na Bermudach, Saint Lucii i Trynidadzie oraz prawo lądowania amerykańskich samolotów na kilku wyspach. Roosevelt uznał to za zbyt mało i zapisał własne warunki: zapewnienie premiera, że jeśli wody brytyjskie staną się dla floty zbyt niebezpieczne, okręty nie zostaną wydane Niemcom ani zatopione, lecz odejdą do innych części imperium, oraz prawo do baz na Nowej Fundlandii, Bermudach, Bahamach, Jamajce, Saint Lucii, Trynidadzie i w Gujanie Brytyjskiej, z gruntami kupionymi lub dzierżawionymi na 99 lat.

13 sierpnia, w dniu, w którym Luftwaffe rozpoczęła „Natarcie Orła”, prezydent omówił te warunki w wąskim gronie doradców, wśród których był sekretarz wojny Henry Stimson, i jeszcze tego samego dnia przesłał je Churchillowi. Obiecywał w zamian 50 niszczycieli, kutry torpedowe i kilka samolotów. 15 sierpnia, gdy nad Anglią toczyły się najcięższe dotąd walki powietrzne, Churchill przyjął propozycję co do zasady. Nie chciał jednak składać nowej, uroczystej gwarancji dotyczącej floty, a jedynie powtórzyć zapewnienie z przemówienia z 4 czerwca, w którym zapowiedział, że w najgorszym razie imperium za morzami, strzeżone przez flotę, będzie walczyć dalej. Dodał też, że w sprawie Nowej Fundlandii musi porozumieć się z Kanadą. Był już na tyle pewny wyniku, że polecił wysyłać brytyjskie załogi do kanadyjskiego Halifaksu, by czekały tam na okręty.

16 sierpnia i dni następne

Komunikat z 16 sierpnia padł więc w chwili, gdy porozumienie było w zasadzie przesądzone, ale jego forma pozostawała otwarta. Tego samego dnia Roosevelt rozmawiał na posiedzeniu gabinetu z prokuratorem generalnym Robertem H. Jacksonem. Następnego dnia Jackson napisał do Knoxa, że jego zdaniem szef operacji morskich może i powinien zaświadczyć, iż niszczyciele nie są niezbędne dla obrony kraju, jeżeli wymiana ich na strategiczne bazy wzmocni, a nie osłabi łączną obronę Stanów Zjednoczonych. Był to ten sam argument, który już 19 lipca wysunął w memorandum jeden z prawników prezydenta, Benjamin V. Cohen, a który Roosevelt wtedy jeszcze uważał za zbyt śmiały. Teraz go przyjął. Oznaczało to, że prezydent może zawrzeć umowę sam, w drodze porozumienia wykonawczego, bez ustawy i bez ratyfikacji przez Senat.

Ryzyko polityczne było ogromne: Roosevelt ubiegał się o trzecią kadencję, a wybory miały się odbyć za niespełna trzy miesiące. Willkie, sam zwolennik pomocy dla Wielkiej Brytanii, nie chciał formalnie wiązać się z decyzją administracji, ale nie zamierzał też uczynić z niej oręża przeciw prezydentowi. W przemówieniu, w którym 17 sierpnia w rodzinnym Elwood w Indianie przyjął nominację, nie wspomniał o niszczycielach, ale przyznał, że utrata brytyjskiej floty bardzo osłabiłaby obronę Ameryki, a Atlantyk opanowany przez Niemcy byłby katastrofą. W sierpniu za ideą wymiany opowiedziało się też kilku czołowych republikanów.

Wieczorem 17 sierpnia Roosevelt spotkał się w Ogdensburgu nad rzeką Świętego Wawrzyńca z premierem Kanady Williamem Lyonem Mackenziem Kingiem. 18 sierpnia ogłosili utworzenie Stałej Wspólnej Rady Obrony, która miała planować wspólną obronę Ameryki Północnej. Prezydent opowiedział premierowi o rokowaniach z Londynem i omówili sposób przekazania niszczycieli w Halifaksie.

Po powrocie z Ogdensburga Welles przygotował wspomniane projekty not. Brytyjska nota miała zawierać zobowiązanie, że flota nie zostanie wydana ani zatopiona, zgodę na dzierżawę baz na 99 lat przy wyłącznie amerykańskim wyborze ich lokalizacji oraz zapis przyznający Stanom Zjednoczonym na terenie baz takie prawa, jakie miałyby, gdyby były suwerenem tych terytoriów. Amerykanie oferowali 50 niszczycieli, 20 kutrów torpedowych, kilka samolotów, 250 tysięcy karabinów i amunicję. Te warunki okazały się dla Londynu nie do przyjęcia. 20 sierpnia Churchill w Izbie Gmin publicznie potwierdził, że rząd brytyjski zaoferował Ameryce dzierżawę baz na 99 lat, i podkreślił, że o przekazaniu suwerenności nie było mowy. 22 sierpnia napisał do Roosevelta, że jego rząd nigdy nie myślał o targu: bazy chce dać bez żadnych warunków, a niszczyciele powinny być osobnym darem. Dla Waszyngtonu, który potrzebował wymiany, by uzasadnić ją przed Kongresem i wyborcami, był to szok. Departament Stanu odpowiedział, że podarowanie okrętów jest „całkowicie niemożliwe”.

Znaczenie

Impas przełamał 26 sierpnia Departament Stanu. Bazy na Nowej Fundlandii i Bermudach Stany Zjednoczone przyjęły jako dar, a bazy na Bahamach, Jamajce, Saint Lucii, Trynidadzie, Antigui i w Gujanie Brytyjskiej – w zamian za niszczyciele. Z tekstu usunięto słowo „suwerenność”, a gwarancję w sprawie floty przeniesiono do osobnej wymiany listów. 27 sierpnia Jackson wydał formalną opinię prawną, a admirał Stark wydał wymagane przez ustawę zaświadczenie, że okręty nie są niezbędne dla obrony kraju. Wieczorem 2 września Hull i Lothian podpisali noty, a 3 września Roosevelt powiadomił Kongres, nazywając nabycie baz „epokowym i dalekosiężnym aktem przygotowania obrony kontynentu”. Porozumienie, znane dziś jako porozumienie „niszczyciele za bazy”, zostało przyjęte przez większość Amerykanów jako znakomity interes. Willkie, choć popierał samą pomoc, kilka dni później nazwał sposób jego zawarcia najbardziej samowolnym i dyktatorskim aktem w historii amerykańskiej prezydentury. Pierwsze okręty Brytyjczycy przejęli w Halifaksie już we wrześniu 1940 roku.

Wartość wojskowa niszczycieli okazała się mniejsza, niż obiecywano. Brytyjczycy nazwali je typem Town, bo nadali im nazwy miast istniejących zarówno w Wielkiej Brytanii, jak i w Stanach Zjednoczonych. Siedem trafiło do marynarki kanadyjskiej, kilka później obsadzili Norwegowie i Holendrzy, a kilka przekazano w 1944 roku Związkowi Radzieckiemu. Wiele z nich wymagało długich remontów, a admirał Bertram Ramsay nazwał je najgorszymi niszczycielami, jakie widział. Jeden z nich, HMS „Campbeltown”, wypełniony materiałami wybuchowymi, zniszczył w marcu 1942 roku suchy dok w Saint-Nazaire (rajd na Saint-Nazaire). Bazy były dla Stanów Zjednoczonych znacznie cenniejsze od okrętów: przesunęły amerykańską linię obrony setki kilometrów w głąb Atlantyku i osłoniły podejścia do Kanału Panamskiego. Większość z nich zamknięto w ciągu kilku dekad po wojnie, ostatnie w latach dziewięćdziesiątych.

Prawdziwe znaczenie umowy było polityczne. Neutralne Stany Zjednoczone przekazały okręty wojenne jednej ze stron walczących, co w Berlinie uznano za akt otwarcie wrogi, choć Hitler nie zdecydował się na odwet. Amerykański ambasador w Tokio Joseph Grew donosił, że japońscy wojskowi odczytali umowę jako znak, iż Ameryka i Wielka Brytania coraz ściślej współpracują w obronie, a Niemcy mogą jednak nie pokonać Brytyjczyków. Pod koniec września 1940 roku Japonia, Niemcy i Włochy zawarły pakt trójstronny, wymierzony przede wszystkim w Stany Zjednoczone. Churchill już w przemówieniu z 20 sierpnia mówił, że dwie wielkie organizacje anglojęzycznych demokracji, Imperium Brytyjskie i Stany Zjednoczone, będą musiały w niektórych sprawach „nieco się ze sobą pomieszać” dla wspólnej korzyści. Za „niszczycielami za bazy” poszła w marcu 1941 roku ustawa Lend-Lease, która uczyniła z Ameryki arsenał walczących z Niemcami, a w sierpniu 1941 roku Roosevelt i Churchill spotkali się na okrętach w zatoce Placentia na Nowej Fundlandii, obok budowanej właśnie bazy Argentia, uzyskanej na mocy porozumienia, i ogłosili Kartę Atlantycką. Komunikat z 16 sierpnia 1940 roku był pierwszym publicznym krokiem na drodze, która w ciągu półtora roku zamieniła amerykańską neutralność w sojusz wojenny.