Konferencja w Dumbarton Oaks

21 sierpnia 1944 roku w rezydencji Dumbarton Oaks w waszyngtońskiej dzielnicy Georgetown sekretarz stanu Cordell Hull otworzył rozmowy, które oficjalnie nazywano waszyngtońskimi rozmowami o międzynarodowej organizacji pokoju i bezpieczeństwa. Przy stole zasiedli przedstawiciele Stanów Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii i Związku Radzieckiego; Chińczycy mieli dołączyć dopiero w drugiej części obrad. Przez siedem tygodni dyplomaci, prawnicy i wojskowi najpierw trzech, a potem czterech mocarstw pisali projekt organizacji, która miała zastąpić Ligę Narodów i która w ich papierach nosiła już nazwę „Narody Zjednoczone”.

Często podkreśla się, że konferencja ustaliła podstawową strukturę ONZ. To trafne, z jednym zastrzeżeniem: 21 sierpnia rozmowy dopiero się zaczęły, a skończyły 7 października. Uzgodnione w nich „propozycje z Dumbarton Oaks” określiły organy przyszłej organizacji, ale dwie najtrudniejsze sprawy, sposób głosowania w Radzie Bezpieczeństwa i radzieckie żądanie osobnych miejsc dla republik związkowych, pozostały otwarte i rozstrzygnięto je dopiero w 1945 roku.

Od Karty Atlantyckiej do Moskwy

Pomysł nowej organizacji był starszy niż konferencja. W Karcie Atlantyckiej z sierpnia 1941 roku Franklin Delano Roosevelt i Winston Churchill zapowiadali „szerszy i trwały system powszechnego bezpieczeństwa”, choć Roosevelt, pamiętając klęskę Ligi Narodów w amerykańskim Senacie, nie chciał wtedy mówić o żadnej konkretnej instytucji. Deklaracja Narodów Zjednoczonych z 1 stycznia 1942 roku nadała nazwę koalicji walczącej z państwami Osi, ale była sojuszem wojennym, nie organizacją.

Prezydent myślał przez większą część wojny o „czterech policjantach”: Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, ZSRR i Chinach, które po zwycięstwie miały pilnować pokoju, rozbrojenia pokonanych i porządku w swoich częściach świata. W Departamencie Stanu od 1942 roku pracowały nad projektem statutu zespoły kierowane przez Leo Pasvolsky’ego, specjalnego asystenta Hulla, a we wrześniu i listopadzie 1943 roku obie izby Kongresu przyjęły rezolucje (Fulbrighta i Connally’ego) popierające udział Stanów Zjednoczonych w międzynarodowej organizacji pokoju. Opinia amerykańska, inaczej niż w 1919 roku, była tym razem po stronie prezydenta.

Przełomem była konferencja ministrów spraw zagranicznych w Moskwie w październiku 1943 roku. W deklaracji czterech państw, podpisanej także przez chińskiego ambasadora, punkt czwarty mówił o potrzebie utworzenia „w najbliższym możliwym czasie” powszechnej organizacji międzynarodowej opartej na zasadzie suwerennej równości wszystkich miłujących pokój państw. Miesiąc później, na konferencji teherańskiej, Roosevelt przedstawił Józefowi Stalinowi swój szkic trzech ciał: zgromadzenia wszystkich członków, komitetu wykonawczego i „czterech policjantów”. Stalin pytał wtedy, czy małe państwa europejskie zgodzą się na rządy czterech mocarstw, i podsuwał raczej organizacje regionalne, ale ostatecznie przyjął zasadę jednej organizacji światowej.

Wiosną 1944 roku Departament Stanu miał gotowy projekt, a 15 czerwca Roosevelt ogłosił publicznie jego ogólne zasady. Kilka tygodni przed Dumbarton Oaks, w lipcu, w Bretton Woods w New Hampshire 44 państwa uzgodniły system walutowy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym i Bankiem Światowym. Waszyngtońskie rozmowy miały dopełnić ten powojenny ład częścią polityczną i wojskową.

Rezydencja w Georgetown i delegacje

Miejsce wybrano niedaleko Departamentu Stanu, ale z dala od reporterów. Dumbarton Oaks, XIX-wieczny dom z ogrodami na wzgórzu Georgetown, należał od 1940 roku do Uniwersytetu Harvarda, któremu dyplomata Robert Woods Bliss i jego żona Mildred przekazali go na instytut studiów bizantyjskich. Bliss już w 1942 roku proponował oddanie posiadłości do dyspozycji Hulla, a pod koniec czerwca 1944 roku rektor Harvardu James Conant ponowił ofertę, którą Departament Stanu przyjął. Obrady toczyły się w dawnej sali muzycznej, a teren zamknięto dla prasy, co od pierwszych dni budziło jej protesty.

Rozmowy prowadziły delegacje złożone z dyplomatów, prawników i doradców wojskowych. Amerykanom przewodniczył podsekretarz stanu Edward Stettinius, który 22 sierpnia, na wniosek radzieckiego ambasadora, został stałym przewodniczącym całej konferencji. Brytyjczykami kierował stały podsekretarz w Foreign Office sir Alexander Cadogan, wspierany między innymi przez Gladwyna Jebba, a ambasador w Waszyngtonie lord Halifax zastąpił go w końcowej fazie, gdy Cadogan wrócił do Londynu. Delegacji radzieckiej przewodniczył 35-letni ambasador w Stanach Zjednoczonych Andriej Gromyko.

Chińczycy nie usiedli przy jednym stole z Rosjanami. ZSRR nie był w stanie wojny z Japonią i nie chciał jej prowokować wspólnymi obradami z państwem, z którym Japonia walczyła od 1937 roku, a, jak podkreślają historycy konferencji, nie traktował też Chin jako mocarstwa równego trzem pozostałym. Dlatego konferencję podzielono na dwie części: radziecko-brytyjsko-amerykańską od 21 sierpnia do 28 września i chińsko-brytyjsko-amerykańską od 29 września do 7 października. Delegacją chińską kierował ambasador w Londynie Wellington Koo.

Zasadnicza praca toczyła się nie na posiedzeniach plenarnych, lecz we wspólnym komitecie sterującym szefów delegacji i w podkomisjach do spraw organizacji, bezpieczeństwa i sądownictwa międzynarodowego. Podstawą dyskusji był projekt amerykański, najobszerniejszy z trzech, które delegacje wymieniły przed konferencją. Brytyjczycy i Rosjanie przedstawili własne memoranda, a różnice między nimi okazały się mniejsze, niż obawiał się Departament Stanu.

Organizacja w zarysie

Kształt przyszłej organizacji, który wyłonił się z kilku tygodni pracy, w dużej mierze przetrwał do dziś. Członkami miały być wszystkie „miłujące pokój państwa”, a na początek sygnatariusze Deklaracji Narodów Zjednoczonych i państwa z nimi stowarzyszone. Wszyscy członkowie mieli zasiadać w Zgromadzeniu Ogólnym, które mogło dyskutować o każdej sprawie, wydawać zalecenia, uchwalać budżet i wybierać członków pozostałych organów, ale w sprawach pokoju i wojny nie miało władzy rozstrzygającej.

Tę władzę otrzymała Rada Bezpieczeństwa, ponosząca „główną odpowiedzialność” za utrzymanie pokoju. Miała liczyć jedenastu członków, w tym pięciu stałych: Stany Zjednoczone, Wielką Brytanię, ZSRR, Chiny i „we właściwym czasie” Francję, oraz sześciu wybieranych na dwa lata. Zgodnie z radzieckim stanowiskiem nie dodano szóstego stałego miejsca: Amerykanie wspomnieli 28 sierpnia, że mogą zaproponować stały fotel dla Brazylii, ale Cadogan i Gromyko przyjęli to chłodno i pomysł upadł. Wszyscy zgodzili się natomiast, że Francja dostanie stałe miejsce bez względu na to, czy jej rząd zostanie do tego czasu formalnie uznany.

W odróżnieniu od Ligi Narodów nowa organizacja miała mieć zęby. Rada mogła stwierdzać zagrożenie pokoju lub akt agresji i decydować o sankcjach, od zerwania stosunków gospodarczych po użycie sił zbrojnych, które członkowie mieli oddać do jej dyspozycji na mocy specjalnych umów. Rosjanie proponowali stały międzynarodowy korpus lotniczy; skończyło się na zobowiązaniu państw do utrzymywania krajowych kontyngentów lotnictwa w gotowości do wspólnych akcji. Planowaniem miał się zajmować komitet sztabowy złożony z szefów sztabów stałych członków Rady.

Projekt przewidywał też Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości jako główny organ sądowy, sekretariat z sekretarzem generalnym na czele oraz Radę Gospodarczą i Społeczną podporządkowaną Zgromadzeniu. Tę ostatnią forsowali Amerykanie i Brytyjczycy; delegacja radziecka chciała organizacji zajmującej się wyłącznie bezpieczeństwem i zgodziła się na sprawy gospodarcze i społeczne dopiero po długich rozmowach. Kwestię terytoriów zależnych i dawnych mandatów Ligi Narodów odłożono: amerykańscy szefowie sztabów, myślący o japońskich wyspach na Pacyfiku, nie chcieli jeszcze o tym rozmawiać, a Brytyjczycy nie chcieli rozmów o przyszłości swoich kolonii.

Weto i szesnaście republik

O sposobie głosowania w Radzie Bezpieczeństwa trzy delegacje zgadzały się w punkcie wyjścia: w ważnych sprawach decyzja wymagała zgody wszystkich stałych członków. Na tym polegało weto, którego chcieli zarówno Rosjanie, jak i Amerykanie, świadomi, że Senat nie przyjmie organizacji mogącej wysłać amerykańskich żołnierzy wbrew woli Waszyngtonu. Spór dotyczył przypadku, w którym stały członek sam byłby stroną konfliktu. Amerykanie, mocno wspierani przez Brytyjczyków, przedstawili 28 sierpnia stanowisko, że państwo zaangażowane w spór nie powinno głosować w sprawach go dotyczących, i to bez względu na to, czy jest mocarstwem. Delegacja radziecka uznała to za „odwrót” od zasady jednomyślności wielkich mocarstw i obstawała przy weto bez wyjątków.

Tego samego dnia Gromyko zgłosił drugie żądanie: wszystkie szesnaście republik związkowych ZSRR miało zostać pierwotnymi członkami organizacji. Wiązało się to z poprawkami do konstytucji ZSRR z 1 lutego 1944 roku, które formalnie przyznały republikom prawo do własnych stosunków zagranicznych i formacji wojskowych. Cadogan odpowiedział, że jego rząd będzie musiał omówić z Moskwą międzynarodowy status republik, a Amerykanie, że muszą się nad tym zastanowić. Według relacji Stettiniusa Roosevelt polecił utrzymać żądanie w ścisłej tajemnicy; w amerykańskich dokumentach nazywano je odtąd „sprawą X”. Prezydent obawiał się, że jeśli wyjdzie na jaw, Kongres i opinia publiczna odrzucą całą organizację, i miał rzucić, że w takim razie Stany Zjednoczone mogłyby zażądać 48 miejsc dla swoich stanów.

Obie kwestie przeniesiono na najwyższy szczebel. Roosevelt pisał do Stalina, że wysunięcie sprawy republik przed powstaniem organizacji mogłoby zagrozić całemu przedsięwzięciu, a na początku września przyjął Gromykę w Białym Domu i tłumaczył mu, że w amerykańskiej tradycji strona sporu nie zasiada wśród sędziów. Stalin w odpowiedziach nie ustąpił: przypominał o znaczeniu Ukrainy i Białorusi i bronił zasady jednomyślności jako warunku współpracy mocarstw. Gromyko dawał do zrozumienia, że ZSRR nie przystąpi do organizacji bez pełnego weta. Brytyjczycy szukali formuły kompromisowej, ale do końca radziecko-brytyjsko-amerykańskiej części rozmów jej nie znaleziono.

Na tle tych sporów rozmowy trwały w cieniu wojny w Europie. Gdy delegacje się zbierały, w Warszawie od trzech tygodni trwało powstanie, a Moskwa odmawiała alianckim samolotom lądowania na swoich lotniskach. Polski rząd na uchodźstwie, sygnatariusz Deklaracji Narodów Zjednoczonych, nie brał udziału w rozmowach o organizacji, której był przyszłym członkiem. Podobnie było z innymi mniejszymi sojusznikami: projekt pisały wyłącznie mocarstwa, a pozostałym przedstawiono go dopiero po zakończeniu obrad.

Część chińska i propozycje z 7 października

Część radziecko-brytyjsko-amerykańska zakończyła się 28 września, nazajutrz zaczęły się rozmowy z Chińczykami. Delegacja Koo przyjęła tekst uzgodniony przez trzy mocarstwa i nie próbowała go otwierać na nowo. Zgłosiła natomiast kilka uzupełnień: by spory rozstrzygać z poszanowaniem zasad sprawiedliwości i prawa międzynarodowego, by Zgromadzenie Ogólne zajmowało się rozwojem tego prawa i by organizacja wspierała współpracę w dziedzinie oświaty i kultury. Amerykanie i Brytyjczycy uznali je za rozsądne, ale nie chcieli już zmieniać tekstu przyjętego z Rosjanami; zgodzono się, że cztery mocarstwa zgłoszą je później wspólnie.

7 października delegaci przyjęli „Propozycje utworzenia powszechnej organizacji międzynarodowej”, a 9 października rządy czterech państw ogłosiły je publicznie. Dokument liczył dwanaście rozdziałów. W rozdziale o Radzie Bezpieczeństwa, w miejscu przepisu o głosowaniu, znalazła się tylko uwaga, że sprawa „jest nadal rozważana”. O radzieckich republikach nie było w nim ani słowa.

Znaczenie konferencji

Dumbarton Oaks było pierwszym miejscem, w którym zwycięskie mocarstwa usiadły do wspólnego planowania świata po wojnie, i jedyną z wielkich konferencji wojennych, na której pracowali głównie urzędnicy i prawnicy, a nie przywódcy. To tam powstał szkielet Organizacji Narodów Zjednoczonych z podziałem władzy między powszechne zgromadzenie a radę ze stałymi miejscami mocarstw. W odróżnieniu od Ligi, w której decyzje Rady wymagały zgody wszystkich jej członków, przywilej weta dostały tylko wielkie mocarstwa; był to jedyny układ, na który zgodziłyby się jednocześnie Waszyngton i Moskwa. Ogłoszone propozycje rozpoczęły też szeroką debatę publiczną w Stanach Zjednoczonych, której Roosevelt potrzebował, by uniknąć losu Woodrowa Wilsona.

Sporne kwestie rozstrzygnięto kilka miesięcy później. Na konferencji jałtańskiej w lutym 1945 roku przyjęto amerykańską formułę głosowania: w sprawach proceduralnych weto nie obowiązywało, a stały członek będący stroną sporu musiał wstrzymać się od głosu przy pokojowym załatwianiu sporu, ale nie przy decyzjach o sankcjach. Stalin ograniczył żądanie do dwóch dodatkowych miejsc, które otrzymały Ukraińska i Białoruska SRR. W Jałcie postanowiono także zwołać konferencję założycielską do San Francisco.

Konferencja w San Francisco obradowała od 25 kwietnia do 26 czerwca 1945 roku, a jej podstawą był tekst z Dumbarton Oaks, uzupełniony o poprawki jałtańskie, propozycje chińskie i postulaty mniejszych państw. Polska, wokół której reprezentacji toczył się spór między ZSRR a Zachodem, nie miała tam delegacji; Kartę Narodów Zjednoczonych podpisała w październiku 1945 roku jako członek założyciel. Karta weszła w życie 24 października 1945 roku. Cordell Hull, który zrezygnował z urzędu w listopadzie 1944 roku, otrzymał w 1945 roku Pokojową Nagrodę Nobla, a Gromyko został w 1946 roku pierwszym stałym przedstawicielem ZSRR przy ONZ i w pierwszych latach organizacji wielokrotnie używał weta, o które spierał się w Dumbarton Oaks.