Pakt Brianda-Kellogga

27 sierpnia 1928 roku w Sali Zegarowej francuskiego ministerstwa spraw zagranicznych przy Quai d’Orsay w Paryżu przedstawiciele piętnastu państw podpisali Traktat o wyrzeczeniu się wojny jako narzędzia polityki narodowej. Od nazwisk jego twórców, francuskiego ministra spraw zagranicznych Aristide’a Brianda i amerykańskiego sekretarza stanu Franka Kellogga, nazwano go paktem Brianda-Kellogga, a od miejsca podpisania także paktem paryskim. Sygnatariusze, wśród nich Stany Zjednoczone, Francja, Wielka Brytania, Niemcy, Włochy, Japonia i Polska, uroczyście potępili uciekanie się do wojny w celu rozwiązywania sporów międzynarodowych i zobowiązali się rozstrzygać wszystkie konflikty wyłącznie środkami pokojowymi. Dziesięć lat po pierwszej wojnie światowej wydawało się, że świat wyjął wojnę spod prawa. Jedenaście lat później dwa państwa związane paktem, Niemcy i Związek Radziecki, napadły na trzecie, Polskę.

Często można przeczytać, że pakt „zakazał wojny napastniczej”. To uproszczenie. Tekst traktatu w ogóle nie używa pojęcia agresji i nie rozróżnia wojny napastniczej od obronnej. Mówi o wyrzeczeniu się wojny „jako narzędzia polityki narodowej”. Prawo do samoobrony strony uznały w notach dyplomatycznych, a nie w samym traktacie, i każda z nich sama miała oceniać, kiedy się broni.

Wojna wyjęta spod prawa

Po 1918 roku w Stanach Zjednoczonych narodził się ruch, który chciał nie tyle ograniczać wojnę, ile ją zdelegalizować. Jego pomysłodawcą był chicagowski adwokat Salmon Levinson. Twierdził, że dopóki prawo międzynarodowe uznaje wojnę za legalny sposób załatwiania sporów, dopóty żadna liga i żaden trybunał nie zapewnią pokoju. Hasło „outlawry of war”, wyjęcia wojny spod prawa, podchwycił wpływowy republikański senator William Borah z Idaho, od 1924 roku przewodniczący senackiej komisji spraw zagranicznych, zarazem zażarty przeciwnik wejścia Ameryki do Ligi Narodów. Równolegle działali internacjonaliści związani z Fundacją Carnegiego na rzecz Pokoju Międzynarodowego: rektor Uniwersytetu Columbia Nicholas Murray Butler i historyk James T. Shotwell. Pokój stał się w Ameryce sprawą masową. Kościoły, kluby kobiece i stowarzyszenia weteranów zbierały podpisy, a prasa zamieszczała projekty traktatów.

Stany Zjednoczone nie ratyfikowały traktatu wersalskiego i nie weszły do Ligi Narodów. Z Niemcami zawarły osobny pokój i trzymały się z dala od europejskich zobowiązań. Angażowały się tylko tam, gdzie nie wiązało ich to sojuszem: w rozbrojeniu morskim, które przyniósł traktat waszyngtoński z 1922 roku, i w sprawach finansowych, jak plan Dawesa. Dla Francji było to bolesne. W 1919 roku Georges Clemenceau zgodził się na kompromis w sprawie Nadrenii w zamian za amerykańsko-brytyjskie gwarancje bezpieczeństwa, które upadły wraz z odrzuceniem traktatu przez Senat. Od tamtej pory Paryż szukał sposobu, by na nowo związać Amerykę ze swoim bezpieczeństwem.

Propozycja Brianda

W marcu 1927 roku Shotwell spotkał się w Paryżu z Briandem i podsunął mu pomysł, który mógł trafić do amerykańskiej opinii publicznej. 6 kwietnia 1927 roku, w dziesiątą rocznicę przystąpienia Stanów Zjednoczonych do wojny, Briand ogłosił za pośrednictwem amerykańskiej agencji prasowej otwarty list do narodu amerykańskiego. Proponował, by Francja i Stany Zjednoczone zawarły umowę o wieczystej przyjaźni i wzajemnie wyrzekły się wojny jako narzędzia polityki. Rachuba była jasna. Pakt nie dawał Francji żadnej gwarancji, ale symbolicznie wiązał z nią Amerykę. Gdyby Francja musiała kiedyś użyć siły wobec Niemiec, choćby w obronie traktatów lokarneńskich albo swoich sojuszników w Europie Środkowej, Stany Zjednoczone nie mogłyby stanąć przeciwko niej.

Waszyngton przyjął propozycję chłodno. Prezydent Calvin Coolidge i Kellogg nie chcieli zawierać umowy, którą można by odczytać jako ukryty sojusz, a nie podobało im się też, że francuski minister zwraca się ponad ich głowami wprost do Amerykanów. W czerwcu 1927 roku Francja przekazała formalny projekt traktatu. Departament Stanu grał na zwłokę: czekał na wynik genewskiej konferencji morskiej, która latem zakończyła się fiaskiem, potem na powrót prezydenta z wakacji i na zebranie się Kongresu. Ruch pokojowy nie dawał jednak o sobie zapomnieć, a Borah przekonywał, że Ameryka powinna zaproponować traktat wszystkim państwom świata.

Odpowiedź Kellogga

28 grudnia 1927 roku Kellogg odpowiedział Briandowi propozycją, która odwracała jego zamysł. Zamiast umowy dwustronnej Stany Zjednoczone proponowały traktat wielostronny, otwarty dla wszystkich państw, które chciałyby wyrzec się wojny. W ten sposób Kellogg zadowalał amerykański ruch pokojowy, a jednocześnie pozbawiał pakt tego, na czym zależało Francji: szczególnej więzi z Ameryką. Briand znalazł się w pułapce. Francja była związana paktem Ligi Narodów, który w pewnych wypadkach wymagał udziału w sankcjach przeciw agresorowi, układami z Locarno i sojuszami z Polską i Czechosłowacją. Powszechne wyrzeczenie się wojny mogło jej odebrać prawo do udzielenia pomocy sojusznikowi.

Wymiana not trwała przez pierwszą połowę 1928 roku. W kwietniu Stany Zjednoczone rozesłały projekt traktatu Wielkiej Brytanii, Niemcom, Włochom i Japonii. Niemiecki minister spraw zagranicznych Gustav Stresemann zgodził się od razu: pakt utrudniał francuską interwencję zbrojną przeciw Niemcom, poprawiał stosunki z Waszyngtonem i pasował do jego polityki pokojowej rewizji. 28 kwietnia Kellogg wyjaśnił w przemówieniu przed Amerykańskim Towarzystwem Prawa Międzynarodowego, że traktat nie odbiera nikomu prawa do samoobrony, bo prawo to jest zawarte w każdym traktacie, i że nie należy go definiować, bo każdą definicję łatwo nadużyć. 19 maja brytyjski minister spraw zagranicznych Austen Chamberlain zastrzegł w nocie, że istnieją „pewne regiony świata”, których bezpieczeństwo jest żywotnym interesem imperium, a ich obrona jest dla Wielkiej Brytanii samoobroną. Nazwano to brytyjską doktryną Monroego. Amerykanie nie musieli niczego podobnego pisać: ich doktryna Monroego miała się mieścić w samoobronie sama przez się. 23 czerwca Kellogg rozesłał ostateczny tekst wraz z notą, w której zapisał, że każde państwo może zawsze bronić swojego terytorium i tylko ono samo decyduje, czy okoliczności wymagają wojny w samoobronie. Do grona pierwszych sygnatariuszy zaproszono pozostałe państwa z Locarno, czyli Belgię, Polskę i Czechosłowację, a także brytyjskie dominia i Indie.

Podpisanie w Paryżu

Uroczystość 27 sierpnia 1928 roku miała wielką oprawę. Do Paryża przyjechał sam Kellogg, a także schorowany Stresemann, któremu lekarze odradzali podróż. W porządku alfabetu francuskiego jako pierwszy podpisał więc przedstawiciel Niemiec, dziesięć lat po klęsce. Po nim podpis złożyli Kellogg za Stany Zjednoczone, Paul Hymans za Belgię i Briand za Francję. Wielką Brytanię i Indie reprezentował lord Cushendun, który zastępował chorego Chamberlaina. Kanadę reprezentował jej premier William Lyon Mackenzie King, Wolne Państwo Irlandzkie premier William Cosgrave, Australię reprezentował jeden z jej ministrów, a Nową Zelandię i Związek Południowej Afryki ich wysocy komisarze w Londynie. Za Włochy podpisał ambasador w Paryżu hrabia Gaetano Manzoni, za Japonię członek Tajnej Rady hrabia Kōsai Uchida, za Polskę minister spraw zagranicznych August Zaleski, a za Czechosłowację Edvard Beneš. Uroczystość utrwaliły kroniki filmowe, a wieczorem odbył się koncert i bankiet.

Tekst traktatu był bardzo krótki. W preambule strony stwierdzały, że nadszedł czas na szczere wyrzeczenie się wojny jako narzędzia polityki narodowej, a każde państwo, które odtąd będzie popierało swoje interesy, uciekając się do wojny, powinno zostać pozbawione korzyści płynących z traktatu. Artykuł pierwszy brzmiał: „Wysokie Układające się Strony oświadczają uroczyście w imieniu swoich narodów, że potępiają uciekanie się do wojny w celu załatwiania sporów międzynarodowych i wyrzekają się jej jako narzędzia polityki narodowej w swoich wzajemnych stosunkach”. W artykule drugim strony zgadzały się, że załatwianie wszystkich sporów i konfliktów, bez względu na ich charakter i pochodzenie, będzie zawsze poszukiwane wyłącznie środkami pokojowymi. Artykuł trzeci mówił o ratyfikacji. Traktat miał wejść w życie, gdy wszystkie piętnaście państw złoży dokumenty ratyfikacyjne w Waszyngtonie, i pozostać otwarty dla przystąpienia wszystkich innych państw świata. Teksty angielski i francuski miały jednakową moc.

Zaraz po podpisaniu zaproszenie do przystąpienia otrzymały pozostałe państwa, w tym Związek Radziecki, z którym Stany Zjednoczone nie utrzymywały stosunków dyplomatycznych, więc zaproszenie przekazała mu Francja. Moskwa zgłosiła przystąpienie już na przełomie sierpnia i września 1928 roku, choć zarzucała paktowi, że nie zawiera żadnych zobowiązań rozbrojeniowych, a zastrzeżenia mocarstw, zwłaszcza brytyjskie, uważała za furtkę dla wojen kolonialnych.

Co pakt zawierał, a czego nie

Pakt był deklaracją, a nie systemem bezpieczeństwa. Nie definiował wojny ani agresji, nie powoływał żadnego organu, który mógłby stwierdzić naruszenie, i nie przewidywał żadnych sankcji poza ogólnikowym pozbawieniem „korzyści traktatu”. Nie zakazywał samoobrony, a jej granice każda strona wyznaczała sama: Amerykanie myśleli o półkuli zachodniej, Brytyjczycy o swoim imperium, Francuzi o zobowiązaniach wobec Ligi, Locarno i sojuszników. Dotyczył tylko wojny, a więc nie było jasne, czy obejmuje blokadę, represje zbrojne albo „akcję policyjną” bez wypowiedzenia wojny. Nie zobowiązywał też nikogo, by przeciwstawić się państwu, które go złamie.

Te słabości dostrzegano od razu. Francuska prawica uważała pakt za pusty gest, a niemieccy narodowcy, naziści i komuniści, każdy z innych powodów, odnosili się do niego z pogardą. W Stanach Zjednoczonych entuzjazm opinii publicznej mieszał się z ironią polityków. Jeden z senatorów nazwał pakt „międzynarodowym pocałunkiem”, a inny zapowiedział, że zagłosuje za nim, choć nie wierzy, by był wart choćby znaczka pocztowego. Briand, który wiedział najlepiej, ile stracił, bronił go jednak publicznie jako kroku, od którego zaczyna się zmiana mentalności. W Niemczech kanclerz Hermann Müller i Stresemann widzieli w nim dowód, że Rzesza wróciła do grona równoprawnych mocarstw.

Świat, w którym podpisywano pakt, nie był spokojny. W Chinach trwała wyprawa północna Kuomintangu, a 4 czerwca 1928 roku japońscy oficerowie Armii Kwantuńskiej wysadzili w powietrze pociąg Zhang Zuolina. Kilka tygodni przed uroczystością w Paryżu Włochy podpisały traktat przyjaźni z Etiopią. Japonia i Włochy podpisały też pakt paryski.

Znaczenie

Pakt Brianda-Kellogga stał się jednym z najpowszechniejszych traktatów okresu międzywojennego. Wszedł w życie 24 lipca 1929 roku, a przed wybuchem drugiej wojny światowej związanych nim było ponad sześćdziesiąt państw, czyli niemal cały ówczesny świat. Polska powoływała się na niego w traktatach, które miały zabezpieczyć ją z obu stron: preambuła paktu o nieagresji ze Związkiem Radzieckim z 1932 roku mówiła, że układ rozwija i uzupełnia traktat paryski, a polsko-niemiecka deklaracja o niestosowaniu przemocy z 26 stycznia 1934 roku opierała wzajemne stosunki na zasadach paktu z 1928 roku.

Pakt nie zatrzymał żadnej wojny. We wrześniu 1931 roku Japonia, od incydentu mukdeńskiego, zajęła Mandżurię, nazywając to obroną swoich praw, a nie wojną. Stany Zjednoczone odpowiedziały tylko doktryną Stimsona, czyli odmową uznania zmian dokonanych z naruszeniem paktu. W 1935 roku Benito Mussolini napadł na Etiopię, także stronę paktu. Państwa przestały wypowiadać wojny, bo wypowiedzenie wojny oznaczałoby przyznanie się do złamania traktatu. Wojny prowadzono więc bez wypowiedzenia, jako „incydenty” i „akcje pacyfikacyjne”. Tak samo Adolf Hitler napadł 1 września 1939 roku na Polskę, a Józef Stalin 17 września 1939 roku wysłał Armię Czerwoną za wschodnią granicę Rzeczypospolitej, twierdząc, że państwo polskie przestało istnieć.

Po wojnie pakt odegrał jednak rolę, której jego twórcy nie przewidywali. Na nim, obok innych umów, oparli oskarżenie sędziowie Międzynarodowego Trybunału Wojskowego w Norymberdze. W wyroku z 1946 roku stwierdzili, że uroczyste wyrzeczenie się wojny jako narzędzia polityki narodowej oznacza, iż taka wojna jest nielegalna w świetle prawa międzynarodowego, a ci, którzy ją planują i prowadzą, popełniają przestępstwo. Tak powstało pojęcie zbrodni przeciwko pokojowi, za którą skazano przywódców III Rzeszy w procesach norymberskich, a potem przywódców Japonii w Tokio. Prawnicy do dziś spierają się, czy pakt, który nie przewidywał kar, mógł być podstawą odpowiedzialności karnej. Zasadę wyrzeczenia się wojny przejęła i rozszerzyła Karta Narodów Zjednoczonych, która w 1945 roku zakazała nie tylko wojny, lecz każdego użycia siły i groźby jej użycia w stosunkach międzynarodowych. Pakt paryski, zawarty poza Ligą Narodów i bez klauzuli wypowiedzenia, formalnie obowiązuje do dziś.