Podpisanie Karty Narodów Zjednoczonych

26 czerwca 1945 roku w audytorium Veterans War Memorial Building w San Francisco przedstawiciele 50 państw złożyli podpisy pod Kartą Narodów Zjednoczonych – umową, która powoływała do życia Organizację Narodów Zjednoczonych. Ceremonia zamykała trwającą od 25 kwietnia Konferencję Narodów Zjednoczonych w sprawie Organizacji Międzynarodowej, zwaną po prostu konferencją w San Francisco. Wojna w Europie skończyła się sześć tygodni wcześniej, na Pacyfiku wciąż trwała. Prezydent Harry Truman, który przyleciał na zamknięcie obrad, powiedział delegatom, że między zwycięstwem w Europie a ostatecznym zwycięstwem odnieśli „zwycięstwo nad samą wojną”.

Na liście sygnatariuszy zabrakło jednego państwa, które od pierwszego dnia walczyło z Niemcami: Polski. Wielkie mocarstwa nie zdołały uzgodnić, kto ma ją reprezentować, dlatego w dokumencie pozostawiono wolne miejsce na jej podpis. Polska złożyła go dopiero 15 października 1945 roku i zaliczono ją do 51 członków założycieli.

Od Dumbarton Oaks i Jałty do San Francisco

Pomysł nowej organizacji światowej, która zastąpiłaby bezsilną Ligę Narodów, dojrzewał przez całą wojnę. Karta atlantycka z sierpnia 1941 roku zapowiadała „szerszy i stały system powszechnego bezpieczeństwa”, a Deklaracja Narodów Zjednoczonych z 1 stycznia 1942 roku nadała koalicji antyhitlerowskiej nazwę, którą miała przejąć przyszła organizacja. Franklin Delano Roosevelt myślał o niej początkowo jako o narzędziu „czterech policjantów” – Stanów Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, ZSRR i Chin – którzy mieliby wspólnie pilnować pokoju.

Szkic statutu powstał jesienią 1944 roku w waszyngtońskiej rezydencji Dumbarton Oaks. W pierwszej fazie rozmów Amerykanie, Brytyjczycy i Rosjanie uzgodnili strukturę organizacji: Zgromadzenie Ogólne wszystkich członków, Radę Bezpieczeństwa ze stałymi miejscami dla mocarstw, sekretariat i trybunał. W drugiej fazie projekt przedyskutowano z Chińczykami, a 9 października 1944 roku ogłoszono wspólne propozycje. Otwarte pozostały dwie sprawy: sposób głosowania w Radzie Bezpieczeństwa i żądanie Moskwy, by członkami zostały wszystkie szesnaście republik związkowych ZSRR.

Obie rozstrzygnięto na konferencji jałtańskiej w lutym 1945 roku. Józef Stalin przyjął amerykańską formułę głosowania: decyzje proceduralne miały zapadać większością siedmiu głosów, a decyzje merytoryczne wymagały zgody wszystkich stałych członków, czyli dawały każdemu z nich prawo weta. W zamian Roosevelt i Churchill obiecali poprzeć przyjęcie dwóch republik radzieckich – Ukraińskiej i Białoruskiej SRR. Ustalono też, że konferencja założycielska zbierze się 25 kwietnia w San Francisco, a zaproszenia otrzymają państwa, które podpiszą Deklarację Narodów Zjednoczonych i do 1 marca 1945 roku wypowiedzą wojnę wspólnemu wrogowi. Dlatego wiele państw neutralnych lub biernych pospiesznie wypowiedziało wtedy wojnę Niemcom albo Japonii.

Organizatorem konferencji miał być sam Roosevelt. Zmarł jednak 12 kwietnia, niespełna dwa tygodnie przed jej otwarciem. Jedną z pierwszych decyzji jego następcy było utrzymanie terminu: zaraz po śmierci Roosevelta sekretarz stanu Edward Stettinius ogłosił, że konferencja odbędzie się zgodnie z planem.

Otwarcie konferencji

Obrady otwarto 25 kwietnia 1945 roku w gmachu opery (War Memorial Opera House) – tego samego dnia, gdy żołnierze amerykańscy i radzieccy spotkali się nad Łabą. Zaproszono 46 państw. Według danych samej konferencji przybyło około 850 delegatów, a wraz z doradcami i pracownikami sekretariatu – około 3500 osób; obrady relacjonowało ponad 2500 dziennikarzy i obserwatorów. Delegacjom czterech mocarstw zapraszających przewodniczyli ministrowie spraw zagranicznych: Stettinius, Anthony Eden, Wiaczesław Mołotow i chiński Song Ziwen (T.V. Soong). Przewodnictwo obrad plenarnych sprawowali rotacyjnie, a Stettinius kierował komitetem sterującym i wykonawczym. Sekretarzem generalnym konferencji był amerykański dyplomata Alger Hiss.

Pracę podzielono na cztery komisje – zasady ogólne, Zgromadzenie Ogólne, Rada Bezpieczeństwa i organizacja sądownictwa – oraz dwanaście komitetów technicznych. Punktem wyjścia były propozycje z Dumbarton Oaks, ale delegaci mogli je zmieniać – i mniejsze państwa zgłosiły do nich setki poprawek.

Spór o Argentynę i puste miejsce Polski

Już pierwsze dni pokazały, że jedność wojennej koalicji jest krucha. Mołotow zażądał zaproszenia do San Francisco rządu Polski uznawanego przez Moskwę, czyli Rządu Tymczasowego w Warszawie, wywodzącego się z lubelskiego PKWN. Stany Zjednoczone i Wielka Brytania odmówiły: w Jałcie uzgodniono, że w Polsce powstanie nowy rząd, „zreorganizowany na szerszej podstawie demokratycznej”, a rozmowy w tej sprawie w Moskwie utknęły w martwym punkcie. Zachód nadal uznawał rząd polski na uchodźstwie w Londynie, ale nie zamierzał go zapraszać wbrew ZSRR. Skończyło się tym, że Polska – sygnatariuszka Deklaracji Narodów Zjednoczonych z 1942 roku – nie miała w San Francisco żadnej delegacji.

Równocześnie państwa Ameryki Łacińskiej postawiły warunek: poprą przyjęcie Ukrainy i Białorusi, jeżeli konferencja dopuści Argentynę, która wypowiedziała wojnę Osi dopiero pod koniec marca. Mołotow sprzeciwiał się temu ostro, przypominając sympatie Buenos Aires dla państw Osi i pytając, dlaczego Argentyna ma zasiąść przy stole, a Polska nie. Pod koniec kwietnia konferencja przyjęła obie republiki radzieckie, a 30 kwietnia w głosowaniu, wbrew sprzeciwowi ZSRR, także Argentynę. 5 czerwca dopuszczono jeszcze wyzwoloną Danię. Liczba uczestników wzrosła w ten sposób do 50.

Sprawa polska ciążyła nad konferencją także w inny sposób. Na początku maja Mołotow poinformował Stettiniusa i Edena, że szesnastu przywódców Polskiego Państwa Podziemnego, zaproszonych w marcu na rozmowy z Rosjanami, zostało aresztowanych. Brytyjczycy i Amerykanie zawiesili wtedy rozmowy o polskim rządzie. Proces oskarżonych, znany jako proces szesnastu, odbył się w Moskwie w dniach 18–21 czerwca, gdy w San Francisco kończono już tekst Karty. W tym samym czasie w Moskwie trwały rozmowy o utworzeniu Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej, który ogłoszono 28 czerwca, dwa dni po podpisaniu Karty.

Najbardziej znanym polskim akcentem konferencji stał się gest pianisty Artura Rubinsteina. Według jego własnej relacji podczas koncertu dla delegatów w operze zauważył, że wśród flag państw założycielskich brakuje flagi polskiej. Zanim zaczął grać, powiedział publiczności, że w sali, w której zebrały się wielkie narody, by uczynić świat lepszym, nie widzi flagi Polski, o którą toczyła się ta wojna – i zagrał Mazurka Dąbrowskiego. Sala wysłuchała hymnu na stojąco.

Kryzys wokół weta

Najpoważniejszy spór dotyczył zakresu weta. Formuła jałtańska nie mówiła jasno, czy stały członek może zablokować samo rozpatrywanie sprawy przez Radę Bezpieczeństwa. Mniejsze państwa przedłożyły mocarstwom długą listę pytań o to, jak weto ma działać w praktyce. Przy ustalaniu wspólnej odpowiedzi delegacja radziecka – prowadzona po wyjeździe Mołotowa przez ambasadora w Waszyngtonie Andrieja Gromykę – oświadczyła, że weto musi obejmować także decyzję o tym, czy Rada w ogóle podejmie dyskusję. Dla Amerykanów i Brytyjczyków oznaczało to, że każde mocarstwo mogłoby uciszyć Radę w każdej sprawie, która je dotyczy. Na początku czerwca konferencja znalazła się w impasie, a w prasie pisano o możliwości jej fiaska.

Rozwiązanie przyszło z Moskwy. Truman wysłał tam pod koniec maja Harry’ego Hopkinsa, najbliższego doradcę Roosevelta, by ratował pogarszające się stosunki ze Stalinem – przede wszystkim w sprawie Polski. Podczas ostatniej rozmowy, 6 czerwca, Hopkins poruszył sprawę weta. Według amerykańskiego zapisu Stalin wysłuchał Mołotowa, uznał spór za nieistotny i przyjął stanowisko amerykańskie. 7 czerwca cztery mocarstwa zapraszające wydały wspólne oświadczenie o procedurze głosowania: żaden stały członek nie może zablokować samego rozpatrzenia sprawy przez Radę, natomiast decyzje merytoryczne – w tym o sankcjach i użyciu siły – wymagają jednomyślności wielkich mocarstw.

Mali i średni przeciw wielkim

Kompromis mocarstw nie zadowolił wszystkich. Najgłośniej protestował australijski minister spraw zagranicznych Herbert Vere Evatt, wspierany przez premiera Nowej Zelandii Petera Frasera. Evatt próbował ograniczyć weto przynajmniej przy pokojowym rozstrzyganiu sporów i przy zmianach Karty, ale mocarstwa dały do zrozumienia, że bez weta nie będzie organizacji – a przede wszystkim nie będzie w niej ZSRR i nie zgodzi się na nią Senat USA. Poprawki upadły, a delegaci przyjęli weto jako cenę udziału wielkich mocarstw.

Średnie i małe państwa wywalczyły jednak sporo. Rozszerzono kompetencje Zgromadzenia Ogólnego, które otrzymało prawo dyskutowania każdej sprawy objętej Kartą. Rada Gospodarcza i Społeczna, w Dumbarton Oaks organ drugorzędny, stała się jednym z głównych organów, a do Karty wpisano zobowiązanie do popierania praw człowieka. Państwa latynoamerykańskie, związane świeżo podpisanym w Meksyku aktem z Chapultepec, uzyskały uznanie układów regionalnych i zapis o prawie do samoobrony. Powstał też system powierniczy dla terytoriów zależnych oraz rozdział o obowiązkach państw kolonialnych wobec ludów niesamodzielnych – temat, na który mocno nalegały Chiny, Egipt i państwa arabskie. Zaledwie kilka tygodni wcześniej kryzys lewantyński pokazał, że spory kolonialne nie znikną wraz z końcem wojny.

Co zawiera Karta

Karta liczy 111 artykułów w 19 rozdziałach. Otwiera ją preambuła, której pierwszy szkic przygotował premier Związku Południowej Afryki Jan Smuts: „My, ludy Narodów Zjednoczonych, zdecydowane uchronić przyszłe pokolenia od klęski wojny, która dwukrotnie za naszego życia przyniosła ludzkości niewypowiedziane cierpienia…”. Celem organizacji jest utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, rozwijanie przyjaznych stosunków między narodami i współpraca w rozwiązywaniu problemów gospodarczych, społecznych i humanitarnych.

Najważniejsze zasady zawiera artykuł 2: suwerenna równość członków, pokojowe rozstrzyganie sporów i zakaz groźby użycia siły lub jej użycia przeciwko integralności terytorialnej lub niepodległości politycznej innego państwa. Wyjątkiem jest prawo do indywidualnej lub zbiorowej samoobrony (artykuł 51) oraz działania podjęte przez Radę Bezpieczeństwa.

Karta tworzy sześć głównych organów:

• Zgromadzenie Ogólne, w którym każde państwo ma jeden głos;
• Radę Bezpieczeństwa z pięcioma stałymi członkami (Chiny, Francja, ZSRR, Wielka Brytania i Stany Zjednoczone) i sześcioma niestałymi, wybieranymi na dwa lata – jedyny organ, którego decyzje wiążą członków;
• Radę Gospodarczą i Społeczną z 18 członkami;
• Radę Powierniczą;
• Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w Hadze, następcę Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej z czasów Ligi Narodów; jego statut stanowi integralną część Karty;
• Sekretariat z sekretarzem generalnym na czele.

Tekst Karty zawiera też ślady wojny, w której powstał. Tak zwane klauzule o państwach nieprzyjacielskich (artykuły 53 i 107) pozwalały zwycięzcom podejmować środki wobec byłych państw Osi bez zgody Rady Bezpieczeństwa. Zmiana Karty wymagała ratyfikacji przez wszystkie stałe mocarstwa, co dawało im weto także w tej sprawie. Za równie autentyczne uznano teksty chiński, francuski, rosyjski, angielski i hiszpański.

Przyjęcie i podpisanie

25 czerwca delegaci zebrali się w operze na ostatnim posiedzeniu plenarnym. Przewodniczył mu szef delegacji brytyjskiej lord Halifax, który zastąpił w San Francisco Edena, wezwanego do kraju przez kampanię wyborczą. Zaproponował, by tak ważnej decyzji nie podejmować przez podniesienie ręki, lecz przez powstanie z miejsc. Wstały wszystkie delegacje, a za nimi publiczność na galeriach; Halifax ogłosił, że Karta została przyjęta jednomyślnie.

Nazajutrz, 26 czerwca, w audytorium Veterans War Memorial Building rozpoczęło się podpisywanie. Ceremonia trwała przez cały dzień, bo każdy delegat podpisywał dokument osobno, przy okrągłym stole, w świetle reflektorów i kamer filmowych. Pierwsze podpisały Chiny – jako pierwsza ofiara agresji państw Osi – w imieniu delegacji pierwszy podpis złożył Wellington Koo. Po nich podpisywały ZSRR, Wielka Brytania i Francja, potem pozostałe państwa w porządku alfabetycznym, a na końcu Stany Zjednoczone jako gospodarz. Za Stany Zjednoczone podpisał Stettinius w obecności prezydenta Trumana. Razem z Kartą podpisano statut Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości oraz porozumienie o tymczasowych ustaleniach, powołujące komisję przygotowawczą, która miała działać do zebrania się pierwszych organów ONZ.

„Zwycięstwo nad samą wojną”

Truman przemawiał na zamknięcie konferencji. „Karta Narodów Zjednoczonych, którą właśnie podpisaliście, jest solidną konstrukcją, na której możemy zbudować lepszy świat. Historia odda wam za to cześć. Między zwycięstwem w Europie a ostatecznym zwycięstwem w tej najbardziej niszczycielskiej ze wszystkich wojen odnieśliście zwycięstwo nad samą wojną” – mówił. Zastrzegł jednak, że dokument będzie wart tyle, ile wola jego używania: „Jeśli nie będziemy z niej korzystać, zdradzimy wszystkich, którzy zginęli po to, abyśmy mogli się tu spotkać w wolności i bezpieczeństwie i ją stworzyć”. Dodał, że gdyby świat miał taką kartę kilka lat wcześniej – i wolę jej użycia – miliony zabitych żyłyby nadal.

Nastroje w San Francisco były podniosłe, ale nie bez obaw. Komentatorzy zauważali, że o skuteczności organizacji przesądzi zgoda wielkich mocarstw, a ta już w trakcie konferencji okazała się trudna. Na Pacyfiku wciąż ginęli żołnierze: cztery dni wcześniej zakończyła się bitwa o Okinawę, a planowano inwazję na wyspy macierzyste Japonii. Kilka tygodni wcześniej deklaracja berlińska przejęła najwyższą władzę w pokonanych Niemczech w ręce czterech mocarstw – tych samych, które wraz z Chinami miały zasiąść na stałe w Radzie Bezpieczeństwa.

Droga do wejścia w życie

Podpisanie nie powoływało jeszcze organizacji do życia. Zgodnie z artykułem 110 Karta wchodziła w życie po ratyfikacji przez pięć stałych członków Rady Bezpieczeństwa i większość pozostałych sygnatariuszy. Pamiętając, że Senat w latach 1919–1920 odrzucił traktat wersalski, a wraz z nim członkostwo w Lidze Narodów, administracja Trumana starannie zabiegała o poparcie obu partii; w delegacji amerykańskiej zasiadali senatorowie demokratyczni i republikańscy. 28 lipca 1945 roku Senat zatwierdził Kartę stosunkiem głosów 89 do 2.

Polska podpisała Kartę 15 października 1945 roku, już jako państwo reprezentowane przez Tymczasowy Rząd Jedności Narodowej, uznany przez mocarstwa zachodnie na początku lipca. Puste miejsce pozostawione w San Francisco pozwoliło zaliczyć ją do członków założycieli – jako 51. państwo. Karta weszła w życie 24 października 1945 roku, gdy dokumenty ratyfikacyjne złożyło 29 państw, w tym wszystkie mocarstwa; ten dzień obchodzony jest jako Dzień Narodów Zjednoczonych. Pierwsza sesja Zgromadzenia Ogólnego zebrała się w Londynie w styczniu 1946 roku. Stettinius, który zaraz po konferencji ustąpił ze stanowiska sekretarza stanu na rzecz Jamesa Byrnesa, został pierwszym ambasadorem USA przy ONZ.

Miejsce w wojnie

Karta Narodów Zjednoczonych była najważniejszym politycznym rezultatem koalicji, która pokonała Niemcy, i próbą wyciągnięcia wniosków z klęski Ligi Narodów. W odróżnieniu od niej nowa organizacja od początku obejmowała wszystkie mocarstwa, w tym Stany Zjednoczone i ZSRR, a jej Rada Bezpieczeństwa otrzymała prawo nakładania wiążących sankcji i użycia siły. Zakaz użycia siły w stosunkach międzynarodowych stał się podstawą powojennego prawa międzynarodowego.

Jednocześnie Karta utrwalała układ sił z końca wojny. Prawo weta sprawiało, że system zbiorowego bezpieczeństwa mógł działać tylko wtedy, gdy zgadzały się mocarstwa – a ich porozumienie, widoczne jeszcze w San Francisco, szybko ustąpiło miejsca zimnej wojnie. Losy Polski – pierwszego państwa, które stawiło zbrojny opór Niemcom, a mimo to nie miało w San Francisco swojej delegacji – pokazały zaś, że o kształcie powojennej Europy decydowały nie zasady nowej organizacji, lecz porozumienia i układ sił między zwycięzcami.